工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)中使用標(biāo)準(zhǔn)文件風(fēng)險(xiǎn)如何防控？
工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)中
使用標(biāo)準(zhǔn)文件的法律風(fēng)險(xiǎn)防控
招標(biāo)文件的編制是招標(biāo)投標(biāo)活動的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動的重要措施。為了進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等九部委先后聯(lián)合制定了《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件》和《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備采購招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)材料采購招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)勘察招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)理招標(biāo)文件》等一系列標(biāo)準(zhǔn)文件。
另外，各行業(yè)主管部門結(jié)合本行業(yè)工程招標(biāo)特點(diǎn)和管理需要，也單獨(dú)編制了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文件。截至目前，交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民用航空局、水利部、鐵道部等各行業(yè)主管部門均編制有相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文件。
九部委聯(lián)合編制的一系列標(biāo)準(zhǔn)文件，以及各行業(yè)主管部門單獨(dú)編制的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文件，其目的是統(tǒng)一工程招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則、提高招標(biāo)文件質(zhì)量、規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動、加強(qiáng)投資管理、提高工程質(zhì)量，預(yù)防和遏制腐敗，促進(jìn)形成統(tǒng)一開放、有序競爭的招標(biāo)投標(biāo)市場。
然而在實(shí)踐中，由于各種原因，標(biāo)準(zhǔn)文件的使用尚未實(shí)現(xiàn)普遍化、規(guī)范化，這對于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而言，會使招標(biāo)人及投標(biāo)人均面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。
本文中，筆者將主要針對招投標(biāo)活動中與標(biāo)準(zhǔn)文件使用有關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理。
標(biāo)準(zhǔn)文件使用中的常見問題
（一）招標(biāo)時(shí)未使用標(biāo)準(zhǔn)文件
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條之規(guī)定，編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文件?？梢?，對于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)文件的使用是強(qiáng)制性的。
實(shí)踐中，由于招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平有限等原因，在編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目招標(biāo)文件時(shí)未使用標(biāo)準(zhǔn)文件，這種情況下，對招標(biāo)結(jié)果有何影響？
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》
第十五條 公開招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定發(fā)布招標(biāo)公告、編制招標(biāo)文件。……
編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。
第二十三條 招標(biāo)人編制的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)編制的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。未使用標(biāo)準(zhǔn)文本的，則違反了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條之規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。
（二）未按要求正確使用標(biāo)準(zhǔn)文件
《＜標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件＞和＜標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件＞暫行規(guī)定》（簡稱“《暫行規(guī)定》”）及各標(biāo)準(zhǔn)文件的“使用說明”部分，明確了應(yīng)當(dāng)如何使用標(biāo)準(zhǔn)文件編制和填寫資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件。
對于未正確使用標(biāo)準(zhǔn)文件的后果，《暫行規(guī)定》中進(jìn)行了詳細(xì)的陳述，總結(jié)起來，具體如下：
1.“申請人須知”和“投標(biāo)人須知”應(yīng)當(dāng)不加修改的引用，招標(biāo)人編制或填寫的“申請人須知前附表”和“投標(biāo)人須知前附表”與之相抵觸的，抵觸內(nèi)容無效。
2.“評標(biāo)辦法”應(yīng)當(dāng)不加修改的引用，招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要，在“評標(biāo)辦法前附表”中詳細(xì)列明全部審查或評審因素、標(biāo)準(zhǔn)，沒有列明的因素和標(biāo)準(zhǔn)不得作為評標(biāo)的依據(jù)。
3.“通用合同條款”應(yīng)當(dāng)不加修改的引用，除“通用合同條款”明確“專用合同條款”可作出不同約定外，補(bǔ)充和細(xì)化的內(nèi)容不得與“通用合同條款”強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸，否則抵觸內(nèi)容無效。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》
第八十二條 依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評標(biāo)。
對于未按要求正確使用標(biāo)準(zhǔn)文件所產(chǎn)生的法律后果，筆者認(rèn)為，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)文本的使用說明，“申請人須知”、“投標(biāo)人須知”、“評標(biāo)辦法”、“通用合同條款”等內(nèi)容是需要不加修改的引用的，未按要求正確使用標(biāo)準(zhǔn)文本這一行為會導(dǎo)致實(shí)際使用的招標(biāo)文件與標(biāo)準(zhǔn)文件存在偏離。改變的內(nèi)容如果影響“資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)”或“對中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響”，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)；如果改變的內(nèi)容為非實(shí)質(zhì)性的，未影響“資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)”或“對中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響”，則屬于招標(biāo)文件的使用瑕疵問題，不會對招標(biāo)的效力產(chǎn)生影響。
（三）雖然使用了標(biāo)準(zhǔn)文件，但后續(xù)簽署的合同未采用標(biāo)準(zhǔn)文件中的合同文本，或?qū)贤膶?shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行了變更
1.合同內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的效力
實(shí)踐中，往往由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招標(biāo)，招標(biāo)時(shí)對招標(biāo)文件中所附的合同重視程度不夠，導(dǎo)致在合同簽約過程中雙方對合同內(nèi)容展開談判，最終招標(biāo)人與中標(biāo)人談出一份與招標(biāo)時(shí)不同的合同文本。對于談判出的合同效力如何認(rèn)定存在不同觀點(diǎn)：主要是有效、無效、部分有效。
合同有效的理由是：合同是雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的結(jié)果，是雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。
合同無效的理由是：雙方重新談判的合同改變了招標(biāo)文件所附合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條之規(guī)定，該規(guī)定屬于效力性規(guī)定，且雙方重新談判的內(nèi)容對其他投標(biāo)人不公平，重新談判的內(nèi)容會對招標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。
部分有效的理由是：重新談判的內(nèi)容違反了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)無效，但與招標(biāo)時(shí)合同內(nèi)容一致的部分，應(yīng)當(dāng)有效。
對于上述觀點(diǎn)，筆者更傾向于第二種觀點(diǎn)。
2.合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的法律風(fēng)險(xiǎn)
《招標(biāo)投標(biāo)法》
第四十五條 ……中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。
第五十九條 招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》
第五十七條 招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在中標(biāo)通知書發(fā)出后，有關(guān)工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容必須與招標(biāo)文件一致，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改的，將導(dǎo)致合同無效。同時(shí)，行政監(jiān)督部門可對招標(biāo)人與中標(biāo)人處罰款。
風(fēng)險(xiǎn)防控措施
對于法定招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人而言，要正確使用標(biāo)準(zhǔn)文件，防范招投標(biāo)和合同簽署過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)，至少需要從以下幾點(diǎn)做好工作：
（一）選擇專業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)
工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動具有很強(qiáng)的專業(yè)性，招標(biāo)人一般不具備自行組織招標(biāo)活動的能力，因此，需要借助招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力。目前，代理機(jī)構(gòu)魚龍混雜，水平參差不齊，許多招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時(shí)，不知道應(yīng)當(dāng)使用哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)文件，或是標(biāo)準(zhǔn)文件填寫不規(guī)范，更有甚者，直接套用了其他招標(biāo)文件模板而未使用標(biāo)準(zhǔn)文件，導(dǎo)致招標(biāo)采購活動一開始就向不規(guī)范的方向傾斜，這是非常不負(fù)責(zé)任的行為。如何選擇專業(yè)的代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)人面臨的第一個(gè)招標(biāo)問題，代理機(jī)構(gòu)的選擇也對招標(biāo)結(jié)果的質(zhì)量起到了決定性的作用，選擇專業(yè)的代理機(jī)構(gòu)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
1.找在行業(yè)內(nèi)具有一定知名度，且口碑較好的代理機(jī)構(gòu)；
2.具有相同項(xiàng)目的代理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)，要求代理機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的的業(yè)績證明文件，豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)轫?xiàng)目提供有效的代理服務(wù)；
3. 對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)委派的人員提出相應(yīng)的專業(yè)性要求，并要求其委派的人員具有一定的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。
（二）充分溝通，做好前期工作
雖然招標(biāo)人可以委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，但這并不意味著招標(biāo)人可以甩手不管，招標(biāo)人與代理機(jī)構(gòu)充分溝通是招標(biāo)過程中的重要環(huán)節(jié)。溝通環(huán)節(jié)，主要是招標(biāo)人明確采購需求，并根據(jù)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提供的材料清單，向招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)文件，以便招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇適用的標(biāo)準(zhǔn)文件，正確填寫標(biāo)準(zhǔn)文件。同時(shí)，招標(biāo)人需要對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提交的招標(biāo)文件進(jìn)行審核，避免后期招標(biāo)文件的內(nèi)容與招標(biāo)人實(shí)際需求不符。
（三）對合同充分重視，讓律師及時(shí)介入
合同作為招標(biāo)結(jié)果的最終體現(xiàn)形式，是雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的具體表現(xiàn)形式，是雙方履約的重要依據(jù)，一份好的合同能夠?qū)?xiàng)目的順利實(shí)施起到關(guān)鍵性作用。根據(jù)招投標(biāo)法等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，招標(biāo)文件所發(fā)布的合同為雙方最終簽署的文本，在中標(biāo)后，不得對合同的內(nèi)容作出任何實(shí)質(zhì)性更改。
鑒于工程類合同的篇幅較長，且建設(shè)工程法律關(guān)系又較為復(fù)雜，代理機(jī)構(gòu)通常難以駕馭合同。因此建議，在編制招標(biāo)文件這一階段就要有專業(yè)的律師對合同進(jìn)行審核，合同與招標(biāo)文件相對應(yīng)，規(guī)避合同簽署過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)。
