招標(biāo)投標(biāo)作為PPP項目建設(shè)中的關(guān)鍵一步，直接決定項目建設(shè)成功與否。本文基于實踐總結(jié)了軌道交通PPP項目招標(biāo)流程，對該類項目與常規(guī)項目做了比較，分析其招標(biāo)過程存在的問題，提出了相應(yīng)對策，以期通過和業(yè)界交流更好地發(fā)揮PPP的作用。

一

軌道交通PPP項目招標(biāo)流程

軌道交通PPP項目招標(biāo)基本流程可分為資格預(yù)審階段、招標(biāo)階段、確認(rèn)談判階段。

1. 資格預(yù)審階段

資格預(yù)審階段具體操作如下：①先根據(jù)項目需求準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，在指定的政府采購信息發(fā)布平臺上發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本機構(gòu)參與資格預(yù)審；②發(fā)售資格預(yù)審文件；③資格預(yù)審文件澄清答疑；④社會資本機構(gòu)在資格預(yù)審申請文件提交截止時間前提交相關(guān)資料；⑤資格評審小組按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)資格預(yù)審文件規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)對社會資本機構(gòu)提交的申請文件資料進行評審；⑥評審?fù)瓿珊蟀l(fā)出資格預(yù)審結(jié)果通知書；⑦有3家及以上社會資本機構(gòu)通過資格審查時，提交資格預(yù)審評審報告至財政部門備案。當(dāng)通過資格預(yù)審的社會資本機構(gòu)不足3家時，需重新組織資格預(yù)審。若重新組織資格預(yù)審后，通過資格預(yù)審的社會資本機構(gòu)仍不足3家時，則依法變更采購方式。

2.招標(biāo)階段

招標(biāo)階段操作流程為：①向3家及以上通過資格預(yù)審的社會資本機構(gòu)發(fā)出投標(biāo)邀請書；②發(fā)售招標(biāo)文件；③招標(biāo)文件澄清答疑；④社會資本機構(gòu)在投標(biāo)文件提交截止時間前提交投標(biāo)資料；⑤公開開標(biāo)；⑥評標(biāo)委員會和招標(biāo)人按照公開、公平、公正的原則，依據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)文件進行評審；⑦提交評標(biāo)報告和中標(biāo)候選人名單及排序。需要注意的是，在此階段實際投標(biāo)人少于3家時，需要重新招標(biāo)。若重新招標(biāo)后實際投標(biāo)人仍少于3家時，則依法變更采購方式。

3.確認(rèn)談判階段

中標(biāo)候選人名單及排序出來后，操作流程如下：①招標(biāo)人按照排名依次與中標(biāo)候選人進行確認(rèn)談判，確定預(yù)中標(biāo)、成交社會資本；②簽署談判備忘錄；③公示預(yù)中標(biāo)、成交結(jié)果和項目合同文本；④公告中標(biāo)、成交結(jié)果，同時發(fā)布中標(biāo)、成交通知書；⑤與成交社會資本機構(gòu)簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項目合同；⑥成立項目公司，并與實施機構(gòu)重新簽署PPP項目合同或簽署關(guān)于繼承PPP項目合同的補充合同；⑦進行備案和發(fā)布PPP項目合同公告。

二

軌道交通PPP項目與一般項目招標(biāo)的對比

軌道交通PPP項目與一般項目招標(biāo)比較，存在以下幾個方面的不同。

1.招標(biāo)投標(biāo)主體

軌道交通PPP項目的招標(biāo)人是政府部門，投標(biāo)人是與政府部門進行PPP項目合作的社會資本機構(gòu)，是項目的投資人和長期經(jīng)營者。而軌道交通一般項目的招標(biāo)人是軌道交通集團，投標(biāo)人是工程承包商或設(shè)備、服務(wù)供應(yīng)商。

2.招標(biāo)標(biāo)的

軌道交通PPP項目最初往往沒有具體工程方案，只是說明項目應(yīng)滿足的需要和性能標(biāo)準(zhǔn)，其著眼點是項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)，不是項目本身。而軌道交通一般項目招標(biāo)會詳細(xì)列出項目范圍、工程要求等，其著眼點是項目本身。

3.招標(biāo)目的

軌道交通PPP項目的招標(biāo)目的是尋找合作伙伴，通過合作共同進行項目融資、設(shè)計、建設(shè)與運營，實現(xiàn)物有所值。而軌道交通一般項目的招標(biāo)目的是尋找合適的工程承包商或設(shè)備、服務(wù)供應(yīng)商，以更低的價格更快更高質(zhì)量地完成項目建設(shè)。

4.招標(biāo)啟動時間

軌道交通PPP項目招標(biāo)啟動時間相對一般項目較早。PPP項目在完成物有所值評價和項目實施方案批準(zhǔn)后，即可通過招標(biāo)選擇合作伙伴。而一般項目只有滿足以下條件才能進行招標(biāo)：①招標(biāo)人依法成立；②初步設(shè)計及概預(yù)算經(jīng)過批準(zhǔn)；③資金來源已落實；④招標(biāo)需要的設(shè)計圖紙和技術(shù)資料已完成。

5.招標(biāo)范圍

軌道交通PPP項目招標(biāo)范圍一般包括融資、建設(shè)、運營、移交整個流程，招標(biāo)范圍更廣；而一般項目僅局限于建設(shè)階段的施工招標(biāo)，范圍相對較窄。

6.招標(biāo)方式

軌道交通PPP項目采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判及單一來源采購五種方式；而一般項目主要以公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)為主。

7.招標(biāo)流程

軌道交通PPP項目與一般項目招標(biāo)流程方面的差異主要為以下幾點：①PPP項目實行的是資格預(yù)審，而一般項目的資格審查可采用資格預(yù)審也可采用資格后審，資格預(yù)審并非前置程序；②PPP項目實施機構(gòu)有自行選定評審專家的權(quán)利，但選定的評審委員會中至少包含1名財務(wù)專家和和1名法律專家，而一般項目的評審專家是從綜合評標(biāo)專家?guī)熘须S機選取產(chǎn)生，且財務(wù)專家和法律專家不是強制要求；③PPP項目招標(biāo)時必須組織所有潛在社會資本機構(gòu)參加現(xiàn)場考察和答疑，而一般項目招標(biāo)現(xiàn)場考察和答疑并非必經(jīng)程序；④PPP項目評審結(jié)束后有談判環(huán)節(jié)，而一般項目無談判環(huán)節(jié)；⑤PPP項目根據(jù)評審排名次序進行談判，率先達(dá)成一致的候選投標(biāo)人成為中標(biāo)人，而一般項目是經(jīng)評審排名第一的投標(biāo)人即成為中標(biāo)人；⑥PPP項目招標(biāo)后需將招標(biāo)合同在指定的政府采購信息發(fā)布平臺上進行公示，且公示時間不得少于5個工作日，而一般項目招標(biāo)并沒有將合同文本進行公示的規(guī)定。

8.監(jiān)管方式

軌道交通PPP項目金額大、后期監(jiān)管鏈條長，需采用市場化手段引入第三方擔(dān)保機構(gòu)進行后期監(jiān)管；而一般項目后期監(jiān)管為常規(guī)的行政監(jiān)管，并不會引入第三方擔(dān)保機構(gòu)進行監(jiān)管。

三

軌道交通PPP項目招標(biāo)過程中存在的問題及對策

1.法律法規(guī)方面

財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）以及《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》中明確，PPP項目適用《政府采購法》，按照《政府采購法》規(guī)定程序選擇社會資本。而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》中的相關(guān)規(guī)定，采取政府和社會資本合作模式的工程建設(shè)項目，達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，選擇社會資本方必須進行招標(biāo)。這導(dǎo)致此類項目在實際操作時面臨選擇在哪部法律框架下進行操作的困惑。筆者認(rèn)為，關(guān)于PPP項目招標(biāo)，國家和地方法律法規(guī)都有所涉及，但尚未形成健全的制度體系，實際操作時只能摸著石頭過河。此外，由于法律體系的不健全，PPP項目涉及的政府相關(guān)部門如何分工與協(xié)作也不明確，經(jīng)常出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)和推卸責(zé)任的問題，需要立法機關(guān)針對PPP項目出臺更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫?，避免法律之間相互沖突，形成PPP項目健全的法律體系和可實施的具體框架模式。

2.PPP專業(yè)人才方面

在PPP項目招標(biāo)投標(biāo)過程中，各參與方對其認(rèn)知容易停留在傳統(tǒng)工程項目的范疇內(nèi)。對招標(biāo)方而言，往往把PPP項目僅作為融資手段，容易導(dǎo)致只關(guān)注融資成本、建設(shè)周期、付費總金額、付費節(jié)點等傳統(tǒng)指標(biāo)，而對PPP項目核心要素如運營績效考核、風(fēng)險控制和回報機制不關(guān)注或關(guān)注較少。而對投標(biāo)方而言，也經(jīng)常出現(xiàn)只把PPP項目的工程施工作為操作重心，往往只關(guān)注PPP項目的施工利潤，對如何通過運營產(chǎn)生收益以及能產(chǎn)生多少運營收益沒有概念。究其原因，主要是由于投標(biāo)方大多是工程施工企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，缺少前期工程投融資策劃及后期運營人才隊伍導(dǎo)致。面對招標(biāo)投標(biāo)各方對PPP認(rèn)知存在偏差的問題，建議地方政府做好PPP人才隊伍培養(yǎng)頂層設(shè)計與實施。地方主管部門可出臺PPP專業(yè)人才資格認(rèn)證制度，同時建立和完善內(nèi)部培養(yǎng)與外部人才引進相結(jié)合的機制，實現(xiàn)PPP人才梯隊的建設(shè)，進而推動PPP行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立。

3.評標(biāo)專家方面

PPP項目招標(biāo)投標(biāo)過程中，由于評標(biāo)風(fēng)險較高且主管部門限定了評審費用的上限，因此部分行業(yè)的專家評審意愿較弱，造成評標(biāo)專家數(shù)量欠缺。因為評標(biāo)專家數(shù)量欠缺，又導(dǎo)致評標(biāo)專家專業(yè)無法細(xì)化設(shè)置，這就造成實務(wù)中需要A專業(yè)的評標(biāo)專家，卻抽取了B專業(yè)的評標(biāo)專家，最終形成“專業(yè)不對口、外行審內(nèi)行”的尷尬局面。建議建立PPP評標(biāo)專家履職責(zé)任的激勵和獎罰機制，吸引專業(yè)人才入庫，保障庫內(nèi)評審專家數(shù)量。同時對專家?guī)斓膶I(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)進一步補充和細(xì)化，保證抽取專家的專業(yè)對口性。

4.評價標(biāo)準(zhǔn)方面

由于PPP項目合同期限長，對投標(biāo)單位的要求與一般建設(shè)項目不同，因此具備條件的單位有限。PPP項目的招標(biāo)文件中，往往對投標(biāo)單位資格審查的條件設(shè)置相對較寬，評標(biāo)時只注重融資建設(shè)運營方案的好壞，缺少對投標(biāo)單位履約能力、社會責(zé)任等影響合作效率、效果因素的評價，而合作效率、效果直接影響項目是否能實現(xiàn)預(yù)定方案。評標(biāo)時憑經(jīng)驗確定各方案的得分主觀性較強，不夠科學(xué)。建議地方PPP項目主管單位建立和完善PPP項目科學(xué)評價指標(biāo)，形成科學(xué)評價體系，從而不斷減少和規(guī)避上述問題。

四

結(jié)語

當(dāng)前，我國各省市軌道交通蓬勃發(fā)展，項目建設(shè)如火如荼。在這個過程中會有越來越多的軌道交通PPP項目出現(xiàn)，希望本文可以為各地軌道交通PPP項目的招標(biāo)投標(biāo)過程提供一定的借鑒和參考。

原創(chuàng) 招標(biāo)采購管理 中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會 

作者：李 飛

作者單位：重慶市軌道交通集團