全過程工程咨詢招標存在的問題與創(chuàng)新途徑分析
招標是工程建設(shè)項目落地的前期重要環(huán)節(jié)。當前，我國招標代理服務正向全過程咨詢服務轉(zhuǎn)型。本文對全過程工程咨詢招標的概念和現(xiàn)狀進行了介紹，總結(jié)了全過程工程咨詢招標實踐中存在的問題，提出了創(chuàng)新解決途徑，以期對工作實踐有所參考。
全過程工程咨詢利用先進的科學技術(shù)和管理方法為投資者提供項目投資決策、工程各專業(yè)咨詢、施工過程監(jiān)督、現(xiàn)場安全運營等技術(shù)、管理和咨詢服務。隨著國家有關(guān)建設(shè)項目全過程工程咨詢政策的相繼出臺，全過程工程咨詢服務在工程建設(shè)領(lǐng)域的關(guān)注度越來越高，勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理、項目管理等單位共同參與、共同發(fā)展全過程工程咨詢的方向得到政策支持。招標作為工程建設(shè)項目前期重要環(huán)節(jié)，對全過程工程咨詢項目的質(zhì)量控制至關(guān)重要，本文總結(jié)全過程工程咨詢招標實踐中存在的問題，分析其解決途徑，有利于進一步推進全過程工程咨詢服務的發(fā)展。
一
全過程工程咨詢招標概述
（一）全過程工程咨詢招標概念及優(yōu)勢分析
全過程工程咨詢招標，是通過招標方式確定提供全過程工程咨詢服務企業(yè)的一種形式，即由招標人或招標人委托的招標代理機構(gòu)發(fā)布全過程工程咨詢招標公告，邀請不特定的潛在投標人進行投標，由招標人依法組建的評標委員會根據(jù)招標文件要求及投標人提供的投標文件進行評審，確定全過程工程咨詢服務中標人并與之簽訂合同的過程。全過程工程咨詢作為為工程建設(shè)項目提供咨詢服務的一種形式，達到必須招標規(guī)模標準規(guī)定的，必須公開招標。全過程工程咨詢招標模式的優(yōu)勢表現(xiàn)為以下幾點：
（1）高效性。傳統(tǒng)工程建設(shè)項目招標形式多采用勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理等單個項目分別招標，耗時長，招標手續(xù)繁瑣。而全過程工程咨詢集投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理、項目管理等工程咨詢服務為一體，可通過一次性招標選定提供上述咨詢服務的中標企業(yè)，大大節(jié)省招標所需的時間和人力成本。
（2）高質(zhì)量性。全過程工程咨詢作為工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的新興產(chǎn)物，推進這種招標模式的發(fā)展必然會帶動相關(guān)行業(yè)及專業(yè)人員服務水平的提升，比如招標人項目管理水平、招標代理機構(gòu)編制招標文件水平、投標人編制投標文件水平等，從而促進整個工程建設(shè)行業(yè)服務質(zhì)量升級。
（3）綜合集成性。傳統(tǒng)的建設(shè)項目無法將勘察、設(shè)計、監(jiān)理等咨詢服務進行高效集成，采用全過程工程咨詢招標方式可實現(xiàn)咨詢服務由簡單咨詢向全面管理咨詢的過渡，不論是由具備綜合咨詢服務能力的一家企業(yè)提供咨詢服務還是由各咨詢服務企業(yè)以聯(lián)合體的形式提供綜合咨詢服務，均可實現(xiàn)咨詢服務一體化效果，大大提升了工程建設(shè)項目的整體協(xié)調(diào)性及成本可控性，從而達到事半功倍的效果。
（二）全過程工程咨詢標準招標文件制定發(fā)布情況
標準招標文件的制定及發(fā)布有助于提高招標投標管理水平，提高招標投標效率和質(zhì)量。在推進全過程工程咨詢招標的過程中，其標準招標文件的制定與發(fā)布起著至關(guān)重要的作用?？v觀全國各省市全過程工程咨詢的發(fā)展情況，呈現(xiàn)出南熱北冷、東熱西冷的規(guī)律，即南方地區(qū)比北方地區(qū)發(fā)展的好，東部地區(qū)比西部地區(qū)發(fā)展的好。
同樣，全過程工程咨詢標準招標文件示范文本的制定情況與該地區(qū)發(fā)展情況基本相符。目前，江蘇、湖南、貴州等省以及廣州、深圳等市已制定并發(fā)布全過程工程咨詢標準招標文件，雖多數(shù)為試行版，但對全過程工程咨詢的規(guī)范發(fā)展及在招標過程中的指導意義非常明顯，特別是隨著各地全過程工程咨詢應用試點經(jīng)驗的積累，各地逐漸開始重視數(shù)字化與全過程工程咨詢的融合。如，深圳提出全過程工程咨詢“智建慧管”，這與《國務院關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2021〕29號）中“促進數(shù)字技術(shù)在全過程工程咨詢領(lǐng)域的深度應用，引領(lǐng)咨詢服務和工程建設(shè)模式轉(zhuǎn)型升級”同頻共振。重慶市全過程工程咨詢自2016年進入起步階段，經(jīng)過近幾年的發(fā)展，勢頭良好。特別是數(shù)字化與全過程工程咨詢的融合應用與創(chuàng)新走在了全國前列。目前，重慶市正在申請“全國智慧建造試點城市”稱號。雖然重慶市暫未出臺正式的全過程工程咨詢標準招標文件，但隨著重慶市公共資源交易監(jiān)管改革的持續(xù)推進，全過程工程咨詢標準招標文件示范文本的制定也會提上日程。
二
全過程工程咨詢招標實踐存在的問題
（一）缺少高素質(zhì)的復合型人才
全過程工程咨詢涉及的專業(yè)領(lǐng)域多、覆蓋面廣、管理面寬，必然需要大量高素質(zhì)的專業(yè)人才支撐。縱觀整個行業(yè)發(fā)展，各地發(fā)展水平不均，高素質(zhì)的專業(yè)人才比較缺少。一方面，多數(shù)招標代理機構(gòu)人員仍處于提供簡單代理服務層次，在編制全過程工程咨詢招標文件時，要么無所適從，要么照搬照抄，沒有真正針對業(yè)主的需求與項目特征制定適合的招標方案，不能充分發(fā)揮招標代理機構(gòu)在招標階段提供高質(zhì)量、高水平專業(yè)服務的作用，從而導致全過程工程咨詢項目發(fā)展水平受到一定的制約。另一方面，招標人因缺乏工程建設(shè)專業(yè)技術(shù)人才，在招標階段無法制定出適合項目實際的全過程工程咨詢招標需求，參與性不足，從而導致全過程工程咨詢招標僅僅流于形式，無法真正發(fā)揮其助力項目實現(xiàn)風險更小、投資更省和品質(zhì)更高的目標。
（二）尚未界定統(tǒng)一的服務內(nèi)容
目前國家發(fā)布的全過程工程咨詢相關(guān)文件并沒有對全過程工程咨詢服務的內(nèi)容進行統(tǒng)一界定，而所謂“1＋N”模式，也就是“1”即項目管理，“N”即勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理等各專項咨詢服務，因尚未界定統(tǒng)一的服務內(nèi)容，且全國各地對“1＋N”模式的理解各異，各地招標實踐也體現(xiàn)出較大差異性。
事實上，全過程工程咨詢是在既有投資咨詢、勘察設(shè)計、監(jiān)理、招標代理等“N”項業(yè)務基礎(chǔ)上的業(yè)務融合，而非項目管理牽頭下的“1+N”。如，有些地區(qū)全過程工程咨詢招標包含“項目管理、設(shè)計、監(jiān)理”等服務內(nèi)容，有些地區(qū)則更傾向于“勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢”等服務內(nèi)容。以重慶市為例，全過程工程咨詢服務內(nèi)容大部分包含“勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理”中的兩項或三項以上服務內(nèi)容。有些全過程工程咨詢項目招標時，項目管理這一項根本未納入招標范圍，個別項目甚至對各專項服務內(nèi)容也有所削減，比如設(shè)計作為全過程工程咨詢中的專項服務內(nèi)容之一，個別招標人在招標范圍中明確只招設(shè)計咨詢，這與全過程工程咨詢的概念相差較大，無法真正體現(xiàn)全過程工程咨詢項目在資源整合、提高工程質(zhì)量、控制投資風險等方面的價值。
（三）尚未制定統(tǒng)一的行業(yè)資質(zhì)標準
根據(jù)工程建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定，目前對于提供全過程工程咨詢服務的企業(yè)尚未制定統(tǒng)一的資質(zhì)管理標準。在各地全過程工程咨詢招標實踐中，要求投標人具備的資格條件呈現(xiàn)出多樣性、復合性的特征。有些地區(qū)要求投標人僅具備其中一項核心資質(zhì)即可參與投標，比如深圳市。有些地區(qū)則根據(jù)項目服務內(nèi)容要求投標人分別具備各專項服務內(nèi)容對應的資質(zhì)。比如重慶市，根據(jù)招標范圍要求投標人分別具備勘察、設(shè)計、監(jiān)理中的兩種及以上資質(zhì)。
（四）事中事后監(jiān)督管理機制尚待完善
隨著建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的需要，賦予招標人更多自主權(quán)成為一種趨勢，在招標文件備案環(huán)節(jié)實行“放管服”改革，取消備案，逐漸加強事中事后監(jiān)管。對于全過程工程咨詢項目招標，如何有效地加強事中事后監(jiān)管還需進一步探索。以重慶為例，具備全過程工程咨詢能力的單一企業(yè)甚少，招標項目多為具備各項服務類資質(zhì)企業(yè)組成的投標聯(lián)合體，在后期監(jiān)管方面，一是尚未出臺具體的監(jiān)管措施，二是在違約管理上如何裁量與處罰才能促進良性發(fā)展也是值得研究的一個課題。
（五）缺乏數(shù)字化融合創(chuàng)新
如何將全過程工程咨詢各個服務模塊整合與融合，是提高咨詢服務質(zhì)量的關(guān)鍵。廣東省提出的“1+N”模式以項目管理為核心構(gòu)建扁平化的一體化服務，其基礎(chǔ)是城市級的CIM平臺支撐，浙江提出的“1+N+X”模式是以CIM為核心，構(gòu)建核心咨詢和專項咨詢?yōu)橐I(lǐng)的咨詢服務，兩者都是數(shù)字化能力的集成。全過程工程咨詢服務一定要有一體化的工具平臺作整合和支撐。但現(xiàn)階段全過程工程咨詢還是以傳統(tǒng)業(yè)務組合為主流，數(shù)字化整合能力和普及程度還顯不足，這也是制約全過程工程咨詢發(fā)揮統(tǒng)籌與融合價值的關(guān)鍵所在。
三
全過程工程咨詢招標實踐創(chuàng)新路徑分析
（一）培養(yǎng)高素質(zhì)復合型人才
一是建立全過程工程咨詢?nèi)瞬艖?zhàn)略規(guī)劃機制，鼓勵現(xiàn)有人員加強專業(yè)能力學習，建立專業(yè)技術(shù)證書與職位職級調(diào)整掛鉤的人才晉升機制。培養(yǎng)取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格及相關(guān)專業(yè)高級職稱，并具有全過程工程咨詢經(jīng)驗的人擔任項目負責人。二是在人才培養(yǎng)方面，可通過引進高端人才方式，促進企業(yè)人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化，短期內(nèi)快速提升人員專業(yè)技術(shù)水平。三是鼓勵具備勘察、設(shè)計、監(jiān)理資質(zhì)的企業(yè)通過并購重組組建具備綜合咨詢服務能力的企業(yè)，加強與國際大型全過程工程咨詢服務企業(yè)交流對接，提升全過程工程咨詢企業(yè)人員整體素質(zhì)及能力。
（二）統(tǒng)一界定服務內(nèi)容
為促進全過程工程咨詢行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)一界定全過程工程咨詢的服務內(nèi)容很有必要，即包含何種專項服務的咨詢項目可作為全過程工程咨詢項目進行招標。建議從法律法規(guī)及政策層面給出界定，以便更好地指導招標實踐。
（三）規(guī)范市場準入規(guī)則
全過程工程咨詢項目招標資格審查條件的設(shè)定離不開行業(yè)準入規(guī)則，目前建設(shè)行業(yè)主管部門尚未制定針對全過程工程咨詢服務企業(yè)的統(tǒng)一資質(zhì)，全過程工程咨詢招標資質(zhì)條件仍沿用原各專項服務的單獨資質(zhì)。隨著全過程工程咨詢的逐步推廣，進一步規(guī)范企業(yè)的市場準入規(guī)則，制定統(tǒng)一的企業(yè)資質(zhì)管理標準顯得十分必要。同時，應構(gòu)建全過程工程咨詢行業(yè)信用體系，建立定性和定量的大數(shù)據(jù)信用庫，以紅線和底線為根本，凈化行業(yè)環(huán)境，凸顯全過程工程咨詢“智庫”作用，推動行業(yè)的健康發(fā)展。
（四）完善監(jiān)督管理機制
全過程工程咨詢的推廣與發(fā)展離不開有效的監(jiān)督管理，為推進全過程工程咨詢招標穩(wěn)步發(fā)展，可從以下幾個方面完善監(jiān)督管理機制。一是結(jié)合各地區(qū)公共資源交易的工作實際，參考發(fā)達地區(qū)全過程工程咨詢成熟招標經(jīng)驗，盡快制定并發(fā)布適合本地區(qū)的全過程工程咨詢標準招標文件示范文本。二是建立完善全過程工程咨詢企業(yè)動態(tài)認證機制，對提供咨詢服務質(zhì)量與工程實施質(zhì)量相差較大的企業(yè)及時調(diào)整認證等級，同時可將認證等級設(shè)置為全過程工程咨詢項目招標時商務部分的加分項，促進優(yōu)勝劣汰，提高行業(yè)整體競爭水平。三是加強事中事后監(jiān)管，進一步規(guī)范公共資源交易市場主體行為，建立總咨詢師或項目負責人績效考核標準，以促進全過程工程咨詢企業(yè)和人員自律。
（五）推進數(shù)字化融合創(chuàng)新
全過程工程咨詢服務企業(yè)作為工程建設(shè)的集成者和服務者，應具備數(shù)字化能力。用好數(shù)字化工具，做好數(shù)字化服務，這也是招標人對全過程工程咨詢項目的強力需求。因此，應著重鼓勵和要求在全過程工程咨詢招標及合同履約環(huán)節(jié)將數(shù)字化能力和經(jīng)驗逐步作為招標條件設(shè)置和咨詢服務過程實施的基本要求。此外，推進數(shù)字化的融合創(chuàng)新，還要做到以制度促轉(zhuǎn)型，以市場推改革。
四
結(jié)語
綜上所述，全過程工程咨詢在招標環(huán)節(jié)仍面臨諸多困境，要解決這些問題仍需招標監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門及市場主體等共同努力。隨著全過程工程咨詢的繼續(xù)推進和落地，將進一步凸顯其集成化管理優(yōu)勢，促進工程建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展，以達成咨詢與基建相輔相成的目的。
來源：中國招投標協(xié)會
作者：趙艷蕾 宋建峰
作者單位：重慶市公共資源交易事務中心
