“十四五”期間，通信行業(yè)將大力推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，招標(biāo)投標(biāo)作為通信建設(shè)工程前期的重要環(huán)節(jié)，也將繼續(xù)成為行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)。本文結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從制度的統(tǒng)一性、程序的規(guī)范性、工作的高效性等方面總結(jié)通信行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管政策、手段和成效，供同行業(yè)參考。

一

多維度完善監(jiān)管政策

1.修訂通信行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域部門規(guī)章

為規(guī)范通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，完善招標(biāo)投標(biāo)管理法律制度，工信部于2014年5月14日發(fā)布《通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（工信部27號(hào)令，下稱“27號(hào)令”）。27號(hào)令針對通信工程建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)分散、單項(xiàng)工程規(guī)模小、數(shù)量多、重復(fù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在不突破法律法規(guī)基本原則、基本框架和基本制度的前提下提出了“集中招標(biāo)”“集中資格預(yù)審”的概念，規(guī)范了集中招標(biāo)和集中資格預(yù)審的形式，建立了“通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理信息平臺(tái)”，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式助力監(jiān)管部門豐富監(jiān)管手段，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，同時(shí)促進(jìn)企業(yè)提高采購效率，進(jìn)一步降本增效。

2.發(fā)布行業(yè)評(píng)標(biāo)專家監(jiān)管相關(guān)文件

為加強(qiáng)對通信工程建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家及評(píng)標(biāo)專家?guī)斓墓芾恚岣咴u(píng)標(biāo)質(zhì)量，保證評(píng)標(biāo)活動(dòng)的公平、公正，工信部于2014年7月14日公布并施行《通信工程建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家及評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾磙k法》（工信部通〔2014〕302號(hào)，以下簡稱“302號(hào)文”）。302號(hào)文聚焦評(píng)標(biāo)專家和評(píng)標(biāo)專家?guī)斓墓芾?，明確了評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)分類、申請條件、入庫程序、回避原則、權(quán)利義務(wù)及處罰規(guī)則，補(bǔ)充細(xì)化了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組建方式及程序。評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)工作中具有非常重要的作用，對專家的科學(xué)管理是提升招標(biāo)投標(biāo)質(zhì)量的重要途徑，302號(hào)文的發(fā)布對于通信行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)工作，特別是評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)具有重大指導(dǎo)意義。

3.編制行業(yè)招標(biāo)文件范本

為了規(guī)范通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)行為，提高通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)文件的編制質(zhì)量，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法規(guī)、27號(hào)令以及國家發(fā)展改革委印發(fā)的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，結(jié)合通信行業(yè)的實(shí)際特點(diǎn)，工信部對2009版試行的招標(biāo)文件范本進(jìn)行修訂，形成了《通信工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)文件范本》（2017年版）等八個(gè)招標(biāo)文件范本，自2017年3月1日起施行。招標(biāo)文件范本的發(fā)布提高了標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件的行業(yè)適用性，保證了通信行業(yè)招標(biāo)文件的完整性和規(guī)范性，提升了行業(yè)招標(biāo)文件的整體編制質(zhì)量。

二

多舉措保障監(jiān)管手段

1.堅(jiān)持開展行業(yè)專項(xiàng)檢查

為了貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)要求，工信部自2014年起持續(xù)開展通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)專項(xiàng)檢查，截至2021年底，共計(jì)檢查項(xiàng)目近850個(gè)。專項(xiàng)檢查關(guān)注通信工程建設(shè)項(xiàng)目的“招—投—開—評(píng)—定”全流程，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并督促企業(yè)整改，深入了解企業(yè)一線需求，結(jié)合監(jiān)管政策指導(dǎo)企業(yè)實(shí)際工作，已成為行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的有力抓手。

2.積極落實(shí)營商環(huán)境整治要求

2019年8月20日，國家發(fā)展改革委牽頭印發(fā)《工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營商環(huán)境專項(xiàng)整治工作方案》(發(fā)改辦法規(guī)〔2019〕862號(hào)，以下簡稱“專項(xiàng)方案”)，旨在消除招標(biāo)投標(biāo)過程中對不同所有制企業(yè)設(shè)置的各類不合理限制和壁壘，維護(hù)公平競爭的市場秩序。工信部迅速組織各地通信管理局部署相關(guān)工作，2019年8月—12月在全國范圍內(nèi)開展通信建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)營商環(huán)境專項(xiàng)整治，主要采取線上抽查方式，檢查資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中是否對不同所有制企業(yè)設(shè)置不合理限制和壁壘，全國共抽查項(xiàng)目1854個(gè)（其中各通信運(yùn)營企業(yè)集團(tuán)公司130個(gè)）。行業(yè)反饋積極，取得了顯著的效果。

3.依托管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)電子化監(jiān)管

2010年，“通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理信息平臺(tái)”（以下簡稱“原管理平臺(tái)”）啟動(dòng)，2014年全面投入使用。2020年原管理平臺(tái)被納入工信部統(tǒng)一政務(wù)系統(tǒng)改造工程，升級(jí)改造之后，新的管理平臺(tái)自2020年10月21日起正式投入使用。平臺(tái)涵蓋了招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管全流程，同時(shí)承載了通信行業(yè)評(píng)標(biāo)專家?guī)煲约捌髽I(yè)的違法失約信息等內(nèi)容。利用自動(dòng)語音、短信通知等多種智能化手段，為工信部信息通信發(fā)展司和各省（區(qū)、市）通信管理局提供了一套完整的、集成化的通信工程建設(shè)項(xiàng)目日常監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分析工作平臺(tái)。為配合政府實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管、建立行業(yè)信譽(yù)體系等相關(guān)工作提供了有力支撐。同時(shí)管理平臺(tái)也兼具了部分公共服務(wù)平臺(tái)的功能，為社會(huì)公眾提供招標(biāo)公告、中標(biāo)候選人公示等信息。

4.依法進(jìn)行投訴受理及處理

近年來,隨著社會(huì)公平正義的理念越來越深入人心,維權(quán)意識(shí)也在逐步提高，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域投訴事件的發(fā)生率和復(fù)雜性也不斷提高。為加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)工作的事中事后監(jiān)管，妥善處理相關(guān)投訴事項(xiàng)，按照投訴處理的相關(guān)規(guī)定，工信部委托部質(zhì)監(jiān)中心依法受理針對各通信運(yùn)營企業(yè)集團(tuán)公司的投訴并按時(shí)完成投訴處理工作。各地通信管理局依法受理及處理所屬行政區(qū)域內(nèi)的投訴。高效的投訴受理及處理機(jī)制對違法違規(guī)行為起到了良好的震懾效果，保護(hù)了國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

三

多方面取得監(jiān)管成效

1.政策創(chuàng)新卓有成效

27號(hào)令中規(guī)定的集中招標(biāo)賦予集中招標(biāo)和集中資格預(yù)審合法地位，同時(shí)遵循“特殊情形、從嚴(yán)監(jiān)管”的原則，對其相關(guān)程序和規(guī)則都進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定，實(shí)施之后取得了很好的效果，基礎(chǔ)電信企業(yè)的招標(biāo)集中度越來越高。依據(jù)管理平臺(tái)數(shù)據(jù)，以近三年為例，2019—2021年新增項(xiàng)目中集中招標(biāo)項(xiàng)目投資保持在較高比例，均超過70%，部分企業(yè)的比例更是高達(dá)90%以上，對提高采購效率、降低采購成本、節(jié)省投標(biāo)成本起到了非常積極的作用，也為招標(biāo)投標(biāo)制度建設(shè)提供了新的思路。

2.制度體系日益完善

自27號(hào)令實(shí)施以來，各基礎(chǔ)電信企業(yè)依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)建立完善了招標(biāo)投標(biāo)管理制度體系，編制了招標(biāo)采購活動(dòng)中的疑難問題及案例匯編，嚴(yán)格按照27號(hào)令對集中招標(biāo)、集中資格預(yù)審、評(píng)標(biāo)專家抽取、合同簽訂等進(jìn)行規(guī)范。《招標(biāo)文件范本》發(fā)布以來，各基礎(chǔ)電信企業(yè)對各類項(xiàng)目的招標(biāo)文件模板和合同模板進(jìn)行梳理更新，全面覆蓋管理盲點(diǎn)，確保相關(guān)要求落實(shí)到位。截至目前，四家基礎(chǔ)電信企業(yè)已全部應(yīng)用電子招標(biāo)投標(biāo)交易系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了與公共服務(wù)平臺(tái)的對接。其中，中國移動(dòng)集團(tuán)已經(jīng)完成與新管理平臺(tái)的對接，其他幾家集團(tuán)公司也在積極對接中。近年來，電信、移動(dòng)、聯(lián)通在國資委采購管理提升對標(biāo)中成績均保持領(lǐng)先。

3.“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管

依托于管理平臺(tái)，工信部利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的手段，實(shí)現(xiàn)了對于依法必招的通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)全過程以及評(píng)標(biāo)專家的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

一是專項(xiàng)檢查不斷深入。自27號(hào)令發(fā)布以來，工信部招標(biāo)投標(biāo)專項(xiàng)檢查已經(jīng)開展了8年，各通信管理局積極開展政策宣貫，加大監(jiān)督檢查力度，各基礎(chǔ)電信企業(yè)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、完善制度流程、強(qiáng)化自查整改，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范化水平逐年明顯提升。從歷年檢查結(jié)果來看，通信行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)整體水平較高，近年來項(xiàng)目平均問題數(shù)較低。隨著檢查標(biāo)準(zhǔn)越來越細(xì)化，要求趨嚴(yán)，發(fā)現(xiàn)的問題也越來越深入。以近幾年通報(bào)的檢查結(jié)果為例，一方面，地域之間差距明顯，監(jiān)管力度較大的省份項(xiàng)目出現(xiàn)問題的概率明顯較低，例如上海市2020年共計(jì)抽查12個(gè)項(xiàng)目，只通報(bào)了1個(gè)問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于整體項(xiàng)目平均問題個(gè)數(shù)；另一方面，近幾年檢查中發(fā)現(xiàn)了部分新問題，例如投標(biāo)人資質(zhì)證書造假、評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審不規(guī)范、招標(biāo)文件部分條款設(shè)置不符合政策等。

二是評(píng)標(biāo)專家實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理。自27號(hào)令實(shí)施以來，管理平臺(tái)的在庫專家人數(shù)在2014—2017年間保持大幅增長，至2018年起開始趨于穩(wěn)定，但截至2019年底，通過對管理平臺(tái)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，專家?guī)靸?nèi)存在大量過期專家和“沉默”專家（從未參加過一次評(píng)標(biāo)）。在工信部的指導(dǎo)下，部質(zhì)監(jiān)中心于2020年啟動(dòng)過期專家的清庫及動(dòng)態(tài)管理，吐故納新，同時(shí)考慮到新冠肺炎疫情常態(tài)化影響，及時(shí)開展“互聯(lián)網(wǎng)+”繼續(xù)教育，滿足企業(yè)需求。

4.深耕企業(yè)工作實(shí)踐

一是出版《通信工程招投標(biāo)百問百答》。在工信部的指導(dǎo)下，部質(zhì)監(jiān)中心、公誠管理咨詢有限公司結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章，深入總結(jié)近年來招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的常見問題、疑難問題、熱點(diǎn)問題進(jìn)行全面梳理、歸納和提煉，于2018年出版了專業(yè)書籍《通信工程招投標(biāo)百問百答》，以便更加明確通信行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)管理的政策導(dǎo)向，有效指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。此書的出版，是監(jiān)管方式創(chuàng)新的嘗試與突破，是推動(dòng)通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)健康有序發(fā)展的重要里程碑，為推動(dòng)通信行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)。

二是編寫發(fā)布《通信運(yùn)營企業(yè)采購操作規(guī)范》。營造良好的營商環(huán)境，促進(jìn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，僅僅對招標(biāo)采購活動(dòng)加以規(guī)范還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，非招標(biāo)采購也亟需行業(yè)的規(guī)范及引導(dǎo)。在工信部的指導(dǎo)和四家通信運(yùn)營企業(yè)的大力支持下，部質(zhì)監(jiān)中心基于通信運(yùn)營企業(yè)采購活動(dòng)的特點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)，于2021年5月編寫完成了《通信運(yùn)營企業(yè)采購操作規(guī)范》，力求以提高企業(yè)采購效率效能為核心，科學(xué)選擇采購方式，簡化、規(guī)范采購程序，著力提升企業(yè)的競爭力，促進(jìn)企業(yè)采購物有所值。該規(guī)范的編寫和發(fā)布是監(jiān)管方式創(chuàng)新的又一次嘗試與突破。目前，該規(guī)范已被列入2021年第一批中國通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃，并將在實(shí)踐中不斷研究、完善，指導(dǎo)采購工作。

四

結(jié)語

通信行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)在行政監(jiān)管和企業(yè)自律的共同努力下已經(jīng)取得了顯著的成效，但還面臨一些難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，例如集中招標(biāo)的實(shí)施和合同執(zhí)行、評(píng)標(biāo)專家的有效獎(jiǎng)懲制度等。行政監(jiān)管需要從根本上著手，構(gòu)建更加完善的制度體系，在解決現(xiàn)有問題的同時(shí)，順應(yīng)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂思路，爭取政策紅利，結(jié)合通信市場開發(fā)面臨的新形勢——投資領(lǐng)域多樣化趨勢，作出前瞻性的舉措，持續(xù)豐富監(jiān)管手段，加大信息公開力度，充分發(fā)揮行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的雙重作用，為通信工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

作者：劉 洋   李曉彤

作者單位：中國信息通信研究院

來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第10期

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