當(dāng)前國(guó)際上有四大公共采購(gòu)規(guī)則，分別是：聯(lián)合國(guó)《公共采購(gòu)示范法》（United Nations Commission on International Trade Law Model Law on Public Procurement，簡(jiǎn)稱(chēng)Model Law）、世界貿(mào)易組織（WTO）《政府采購(gòu)協(xié)議》（Government Procurement Agreement，簡(jiǎn)稱(chēng)GPA）、歐盟“公共采購(gòu)指令”體系（Directives of the European Parliament and of the Council on public procurement，on Procurement by entities operating in the water，energy，transport and postal services sectors，and on the award of concession contracts，簡(jiǎn)稱(chēng)Directives of EU）以及世界銀行“采購(gòu)規(guī)則”（New Procurement Framework and Regulations for Projects，簡(jiǎn)稱(chēng)Procurement Regulations）。2011年至2016年間，這些國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則先后做了最新一輪的修訂，并體現(xiàn)了一些共性趨勢(shì)，一些典型國(guó)家也在逐步調(diào)整其國(guó)內(nèi)公共采購(gòu)規(guī)則，以迎合這些趨勢(shì)。

一、采購(gòu)理念：可持續(xù)發(fā)展

謀求可持續(xù)發(fā)展成為全球公共采購(gòu)政策的最新轉(zhuǎn)向，從而使政府采購(gòu)制度有了更大的政策功能的發(fā)揮空間，利于在保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、履行社會(huì)責(zé)任、防止腐敗等方面有所作為。

一是將可持續(xù)發(fā)展理念置于政府采購(gòu)全過(guò)程中。從采購(gòu)需求的描述、采購(gòu)預(yù)算的編制，到資格審查、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，到合同的履行，都要貫徹這一理念。如果供應(yīng)商或分包供應(yīng)商未能貫徹這樣的理念，采購(gòu)方有權(quán)拒絕其作為合格供應(yīng)商。如《公共采購(gòu)示范法》增加了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的考慮；歐盟“公共采購(gòu)指令”將遵守環(huán)境、社會(huì)和勞動(dòng)法律方面的義務(wù)作為采購(gòu)活動(dòng)的基本原則之一。

二是通過(guò)與企業(yè)建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系來(lái)促進(jìn)自主創(chuàng)新。創(chuàng)新性伙伴關(guān)系實(shí)質(zhì)上是將研發(fā)程序與對(duì)研發(fā)結(jié)果的采購(gòu)融合為一個(gè)采購(gòu)程序，從而更好地促進(jìn)自主創(chuàng)新。如歐盟“公共采購(gòu)指令”體系中就有對(duì)這方面的規(guī)定。

三是利用公共采購(gòu)制度中標(biāo)段的拆分、合同分包等來(lái)促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。歐盟“公共采購(gòu)指令”體系、英國(guó)等都有相關(guān)規(guī)定。

四是通過(guò)科學(xué)、透明、規(guī)范的政府采購(gòu)內(nèi)控、流程等制度設(shè)計(jì)來(lái)打擊腐敗。GPA將打擊政府采購(gòu)過(guò)程中的腐敗行為明確納入“序言”中。

事實(shí)上，中國(guó)在近年來(lái)的公共采購(gòu)制度建設(shè)中也部分地體現(xiàn)了這樣的改革思維，例如，2015年實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》更加明確了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮，并將政府采購(gòu)政府功能的實(shí)現(xiàn)延伸到工程招投標(biāo)采購(gòu)之中。但目前《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)“可持續(xù)采購(gòu)”“執(zhí)行社會(huì)政策”方面的規(guī)定還不夠完善。

二、制度目標(biāo)：物有所值

物有所值（Value for Money，簡(jiǎn)稱(chēng)VFM）成為近年來(lái)國(guó)際公共采購(gòu)的制度目標(biāo)，特別是在公共采購(gòu)制度設(shè)計(jì)的時(shí)候要體現(xiàn)全生命周期成本，不能僅僅關(guān)注投標(biāo)價(jià)格。歐盟公共指令中授予合同的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)最優(yōu)（The Most Economically Advantageous Tender,MEAT），它指的是不僅考慮價(jià)格是否最低，也要考慮貨物、服務(wù)、工程的質(zhì)量和長(zhǎng)期成本，同時(shí)兼顧社會(huì)效益、生態(tài)效益等方面。GPA在其條款中提及有“物有所值”目標(biāo)，世界銀行更是將其作為根本原則。世界銀行對(duì)“最有利投標(biāo)”的規(guī)定，值得我們借鑒。其指出，對(duì)“貨物、工程和非咨詢(xún)服務(wù)”而言，當(dāng)使用等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，最有利投標(biāo)為滿(mǎn)足資質(zhì)要求且符合采購(gòu)文件要求的最高等級(jí)的投標(biāo)或者提案；當(dāng)沒(méi)有等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)可參考時(shí)，最有利投標(biāo)為滿(mǎn)足資質(zhì)要求且符合采購(gòu)文件要求的最低評(píng)估成本的投標(biāo)或者提案；對(duì)“咨詢(xún)服務(wù)”而言，最有利提案即為“最佳評(píng)估提案”。世界銀行還提出，引入對(duì)采購(gòu)結(jié)果的第三方評(píng)估，以幫助公共采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)和社會(huì)公眾識(shí)別采購(gòu)項(xiàng)目是否“物有所值”。

值得一提的是，此次國(guó)際規(guī)則修訂都無(wú)一例外地規(guī)制了“異常低價(jià)投標(biāo)”現(xiàn)象，這既說(shuō)明“異常低價(jià)”是一個(gè)全球普遍現(xiàn)象，更是在“物有所值”目標(biāo)下重新審視公共采購(gòu)制度的必然結(jié)果。

我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定，“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”，但對(duì)如何識(shí)別“低于成本報(bào)價(jià)”，還需在制度完善時(shí)予以進(jìn)一步明確。

三、采購(gòu)鏈條：向需求和結(jié)果延伸

全球公共采購(gòu)也經(jīng)歷了一個(gè)由程序管理向系統(tǒng)采購(gòu)管理的變化過(guò)程。當(dāng)前，采購(gòu)的鏈條管理已不僅僅只限于采購(gòu)環(huán)節(jié)本身，向前，延伸到采購(gòu)需求管理；向后，延伸到合同管理。主要的做法有：

一是提前發(fā)布未來(lái)可能的招標(biāo)采購(gòu)信息。有別于傳統(tǒng)采購(gòu)中在每個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目開(kāi)始前才發(fā)布采購(gòu)信息，可以通過(guò)一攬子“事先信息公告”等形式，讓信息公開(kāi)大幅度提前，給供應(yīng)商預(yù)留足夠的應(yīng)標(biāo)時(shí)間，有助于政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)劃性。

二是實(shí)行采購(gòu)需求的開(kāi)放性征集。在采購(gòu)需求的形成環(huán)節(jié)，廣泛征求專(zhuān)家或者供應(yīng)商的意見(jiàn)，完善招標(biāo)文件的編寫(xiě)，使其更加專(zhuān)業(yè)化，降低招標(biāo)失敗風(fēng)險(xiǎn)。

三是將分包要求前置到采購(gòu)文件之中。采購(gòu)人可以明確要求投標(biāo)人表明分包意向，相應(yīng)地，投標(biāo)人在其投標(biāo)書(shū)中明確其可能打算向第三方分包的任何份額，或者任何建議的分包商等。

四是重視合同管理。一是采購(gòu)實(shí)體要參與合同監(jiān)管；二是要設(shè)立科學(xué)的監(jiān)督結(jié)果反饋處理機(jī)制。特別是隨著招標(biāo)采購(gòu)對(duì)象以及合同內(nèi)容越來(lái)越復(fù)雜，對(duì)合同的管理就越顯得重要。

目前，中國(guó)的《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是程序法，未來(lái)需要在需求管理和結(jié)果導(dǎo)向管理方面繼續(xù)改進(jìn)。

四、采購(gòu)程序：規(guī)范性與靈活性并舉

新一輪公共采購(gòu)規(guī)則一如既往地重視規(guī)范性建設(shè)，但同時(shí)也增加了很多靈活性，讓招投標(biāo)機(jī)制“剛?cè)岵?jì)”。靈活性在很大程度上體現(xiàn)了對(duì)采購(gòu)人的賦權(quán)。

一是在采購(gòu)程序上更加公開(kāi)透明。程序的公開(kāi)透明開(kāi)始延伸到采購(gòu)程序的細(xì)節(jié)，比如對(duì)招投標(biāo)中的分包，要求對(duì)分包商的信息要進(jìn)行公開(kāi)；再比如當(dāng)拒絕供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)，拒絕的程序和理由都要公開(kāi)；又如公開(kāi)透明的時(shí)限要求更加嚴(yán)格，不少規(guī)則條文都要求在采購(gòu)程序發(fā)生后要及時(shí)將信息公布于眾。

二是規(guī)范對(duì)政府采購(gòu)制度的監(jiān)管。日本近年來(lái)對(duì)招投標(biāo)制度中串通投標(biāo)的規(guī)制程序值得我們借鑒。2016年10月，日本由公正交易委員會(huì)通過(guò)了新法《防止串標(biāo)商議——反壟斷法與串通招標(biāo)投標(biāo)等相關(guān)行為防止法》，將串通招標(biāo)投標(biāo)單獨(dú)立法，不但實(shí)現(xiàn)了與反壟斷法的融合，還給出了具體的處理流程的處罰等規(guī)定。

三是增加采購(gòu)人的裁量權(quán)。但這種裁量權(quán)要以完全的公告或信息公開(kāi)為前提。如歐盟規(guī)定，如果供應(yīng)商提供的信息或文件不完整或者錯(cuò)誤的，或者表面上是不完整或錯(cuò)誤的；或者丟失了具體的文件，采購(gòu)實(shí)體可以要求供應(yīng)商在適當(dāng)期限內(nèi)提交、補(bǔ)充、澄清或者完善相關(guān)信息和文件，只要這些要求完全遵守了平等對(duì)待原則和透明度原則。歐盟公共指令還授予采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)需要調(diào)整投標(biāo)截止時(shí)間，以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權(quán)。對(duì)“異常低價(jià)”的審查和否決也是新一輪采購(gòu)規(guī)則中采購(gòu)程序靈活性的一個(gè)體現(xiàn)。

國(guó)家發(fā)展改革委近期對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定中也體現(xiàn)了增加采購(gòu)人裁量權(quán)這一點(diǎn)，而且這項(xiàng)改革與中國(guó)目前推進(jìn)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革是一致的。2018年3月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》，將與項(xiàng)目有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的200萬(wàn)元、100萬(wàn)元、50萬(wàn)元分別提高到了400萬(wàn)元、200萬(wàn)元、100萬(wàn)元，增加了采購(gòu)人的自主權(quán)。

五、采購(gòu)手段：電子化和標(biāo)準(zhǔn)化

此輪國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則在采購(gòu)手段上都增加了很多電子化采購(gòu)的相關(guān)條款，與之相匹配的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也在持續(xù)跟進(jìn)。這是提高采購(gòu)效率的重要舉措。

電子化包括電子化系統(tǒng)建設(shè)、電子反拍賣(mài)采購(gòu)方式的引用、電子化信息發(fā)布、投標(biāo)書(shū)電子目錄等。采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化則主要包括采購(gòu)文件的標(biāo)準(zhǔn)化和采購(gòu)程序的標(biāo)準(zhǔn)化。這一方面歐洲統(tǒng)一文件（ESPD）、英國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)選拔問(wèn)卷（SQ）都值得我們借鑒。

中國(guó)目前在電子招投標(biāo)采購(gòu)方面已邁出了很大步伐，也在一些相關(guān)法律規(guī)定中對(duì)電子招投標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，如2017年12月發(fā)布的《招標(biāo)公告和公示信息發(fā)布管理辦法》第五條規(guī)定，采用電子招標(biāo)投標(biāo)方式的，招標(biāo)公告中應(yīng)載明潛在投標(biāo)人訪問(wèn)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)的網(wǎng)址和方法。但《招標(biāo)投標(biāo)法》中目前尚無(wú)相關(guān)規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中也只是提及“國(guó)家鼓勵(lì)利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)”，這些都有待在《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂時(shí)予以進(jìn)一步完善。

 作者：姜愛(ài)華

作者單位: 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院