公共資源交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展探索研究
公共資源交易平臺在我國經(jīng)濟(jì)社會中發(fā)揮了重要載體作用，但是目前面臨著體制、范圍、統(tǒng)一、轉(zhuǎn)型等發(fā)展瓶頸。文章從制度設(shè)計、路徑依賴、能效空間三方面對其進(jìn)行了存在性分析，并對當(dāng)前爭論的三平臺、平臺屬性、整合模式作出分析，在此基礎(chǔ)上提出交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展的總體運(yùn)行機(jī)制和可能發(fā)展的點(diǎn)位圖設(shè)計。本文首次系統(tǒng)性提出交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)論點(diǎn)，是新發(fā)展階段下的系統(tǒng)性思考、梳理和設(shè)計，對從業(yè)者具有一定借鑒意義。
一、交易平臺發(fā)展困境
公共資源交易平臺脫胎于有形建筑市場，最早以1995年石家莊市建筑市場管理中心成立為起點(diǎn)，至今已近30個年頭，交易范圍也由房建市政工程交易擴(kuò)展到工程建設(shè)項目招投標(biāo)、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購，以及適合市場化配置的自然資源、資產(chǎn)股權(quán)、環(huán)境權(quán)等各類公關(guān)資源交易。平臺機(jī)構(gòu)為各類公共資源交易提供場所、設(shè)施、系統(tǒng)、信息、專家抽取、檔案、見證等事務(wù)性服務(wù)，年交易額達(dá)22萬億元，已成為我國經(jīng)濟(jì)社會中服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的大型服務(wù)平臺。
交易平臺目前正處于發(fā)展瓶頸期，概括起來主要有四個方面。
一是體制之限。除央企平臺外，全國32個省級交易平臺（除港澳臺，含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）中，84.4%為事業(yè)單位，65.6%為財政供養(yǎng)，在平臺投入邊際效用遞減情況下，創(chuàng)新和擴(kuò)展受限。
二是范圍之限。《全國公共資源交易目錄指引（2023年版）》已征求完意見，各地交易平臺除用水權(quán)、排污權(quán)、海洋資源交易權(quán)等未納入平臺交易外，其他均已納入平臺交易，交易范圍已基本定型。
三是統(tǒng)一之限。除產(chǎn)權(quán)、礦業(yè)權(quán)交易外，工程、土地、政府采購交易都具有監(jiān)管強(qiáng)屬地性，向“規(guī)?！币靶б妗钡目鐓^(qū)域交易仍“口惠而實(shí)不至”。
四是轉(zhuǎn)型之限。國家及各地關(guān)于數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型的政策雖然層出不窮，但是受限于數(shù)據(jù)質(zhì)量差、應(yīng)用需求弱、生態(tài)鏈條短等影響，交易平臺數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍步履蹣跚。
二、交易平臺存在性分析
從近三年交易數(shù)據(jù)來看，公共資源交易總體呈下降趨勢。占比最大的工程建設(shè)項目招投標(biāo)、土地招拍掛下降明顯，交易平臺交易量發(fā)生轉(zhuǎn)折，進(jìn)入穩(wěn)定期或下行期。交易量下行趨勢疊加交易平臺發(fā)展瓶頸，讓業(yè)界有識之士不禁思考，交易平臺是否還有發(fā)展空間？其賴以生存的根基是否正在發(fā)生動搖？
要回答上述問題，需要從三個方面進(jìn)行綜合考慮。
一是制度設(shè)計。我國正處在一個偉大的變革時代，交易平臺是體制改革過程中產(chǎn)生的基于多方治理結(jié)構(gòu)的中國特色平臺治理機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)社會中發(fā)揮了權(quán)力平衡、交易協(xié)作、信任溝通等作用，交易平臺有助于權(quán)力自上而下監(jiān)督、把公權(quán)力“裝進(jìn)制度籠子”，成為預(yù)防治理腐敗的重要抓手，這種制度設(shè)計隨著改革深入會不斷完善。
二是路徑依賴。占全國GDP近1/6的公共資源交易已經(jīng)成為各類公共資源交易的集散地，經(jīng)營主體對交易平臺已經(jīng)產(chǎn)生了路徑依賴，符合中國經(jīng)濟(jì)制度改革開放的演進(jìn)規(guī)律，為有效市場與有為政府協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展奠定了基石，提供了抓手。
三是能效空間。從市場機(jī)制的四個要素來分析，交易平臺前三十年發(fā)展主要做到了“推動應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”和“扎牢制度籠子”，但是在通過引入相關(guān)行業(yè)政策促進(jìn)市場發(fā)揮供求平衡、價格引導(dǎo)、競爭守序、風(fēng)險控制等方面還有很大提升空間。
三、爭論點(diǎn)分析
在理清交易平臺發(fā)展瓶頸和存在意義之后，我們來梳理一下目前公共資源交易平臺相關(guān)的爭論點(diǎn)，以便更好地設(shè)計未來發(fā)展之路。
（一）三平臺之爭
三平臺（公共服務(wù)平臺、交易平臺和監(jiān)督平臺）分立是當(dāng)年公共資源交易平臺體系改革設(shè)計的核心機(jī)制，旨在通過引入第三方交易平臺促進(jìn)公共資源平臺交易功能的剝離，并最終實(shí)現(xiàn)交易平臺市場化改革。但是經(jīng)過十年的實(shí)踐，效果并不理想，央企平臺和各地交易中心仍為主流，第三方交易平臺大多盈利受限甚至虧本經(jīng)營。
爭論的實(shí)質(zhì)是交易活動應(yīng)當(dāng)市場化，交易平臺是否也要市場化。有人認(rèn)為，通過市場化配置交易平臺，可以倒逼交易平臺不斷提高專業(yè)化水平和資源利用效率，還可以突破地域限制，促進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)。筆者認(rèn)為，公共資源交易平臺沒有必要市場化競爭，原因有兩個方面。
一是從配置規(guī)律來看，公共資源不同于普通商品，具有公有性、外部性、稀缺性，基于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的程序性和實(shí)體性監(jiān)管，使得交易平臺雖然不直接產(chǎn)生生產(chǎn)價值，卻始終影響著公共資源的生產(chǎn)和銷售過程，平臺具有很強(qiáng)的約束性、屬地性、壟斷性，所以不能通過市場化配置來調(diào)整交易平臺供需關(guān)系從而降低政府干預(yù)力度。
二是從交易特征來看，交易平臺服務(wù)行業(yè)監(jiān)管和經(jīng)營主體，是相關(guān)行政監(jiān)督部門行使管理職責(zé)、落實(shí)管理政策的抓手，與監(jiān)管平臺存在“緊耦合”關(guān)系，尤其是工程項目在資質(zhì)、資格、造價、建材、勞務(wù)、履約、信用、創(chuàng)新八個方面存在招標(biāo)市場與施工現(xiàn)場的“兩場緊密聯(lián)動”，在網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)安全不斷強(qiáng)化的大背景下，第三方平臺很難實(shí)質(zhì)性接入體系。
（二）平臺屬性之爭
平臺屬性之爭簡單來說就是“事”和“企”之分，即交易平臺是向事業(yè)單位還是向國有企業(yè)發(fā)展。在廣州、深圳、上海等特大城市先后建立公共資源交易企業(yè)集團(tuán)之后，向企業(yè)發(fā)展似乎成為這種爭論的正確方向，數(shù)量上占大多數(shù)的事業(yè)單位性質(zhì)的交易平臺反而成了“弱勢群體”。
筆者認(rèn)為，判斷交易平臺的發(fā)展方向應(yīng)堅持“四個有利于”，即是否有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展、是否有利于提升經(jīng)營主體獲得感、是否有利于完善交易市場環(huán)境、是否有利于促進(jìn)相關(guān)資源發(fā)揮更大效用。同時，還應(yīng)結(jié)合各地公共資源交易規(guī)模、財政實(shí)力、市場環(huán)境等實(shí)際情況，統(tǒng)籌規(guī)劃確定。在國家“三新一高”發(fā)展戰(zhàn)略下，靠交易服務(wù)費(fèi)用支撐當(dāng)?shù)仄脚_獨(dú)立運(yùn)行的城市并不多。
（三）平臺整合模式之爭
交易平臺跨區(qū)域整合包括資源整合、組織重塑、流程再造三個層面；總體有兩個發(fā)展方向，即企業(yè)集團(tuán)和行業(yè)聯(lián)盟；有三種組合模式，即事業(yè)單位與企業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)與企業(yè)聯(lián)盟、組建企業(yè)集團(tuán)。企業(yè)集團(tuán)具備規(guī)模效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)鏈融合的優(yōu)勢，但是存在管理較難、信息不對稱的缺陷；行業(yè)聯(lián)盟具備資源互補(bǔ)、創(chuàng)新和知識共享優(yōu)勢，但是存在屬地依賴性、文化差異性、伙伴選擇不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。
筆者認(rèn)為，推進(jìn)公共資源交易平臺整合離不開四個現(xiàn)實(shí)條件。
一是統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)下的公共資源交易信息共享機(jī)制，推動以省級公共資源服務(wù)平臺為節(jié)點(diǎn)的服務(wù)體系建立，省級平臺已經(jīng)成為公共資源交易基本管理單位和管理責(zé)任落實(shí)主體。
二是管理范圍決定了平臺的適用范圍，工程、土地、政府采購等公共資源交易與本地經(jīng)濟(jì)強(qiáng)相關(guān)，具有強(qiáng)屬地性；央企以及鐵路、民航等行業(yè)公共資源交易，具備跨區(qū)域、跨平臺組織交易的條件。
三是除土地使用權(quán)出讓外，其他權(quán)益類公共資源交易（資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)、用能權(quán)等）具備跨轄區(qū)組織的市場環(huán)境條件。
四是央企平臺深度綁定企業(yè)內(nèi)控系統(tǒng)，與產(chǎn)業(yè)鏈緊密融合，相對獨(dú)立但是也有整合空間。
基于不同類別的公共資源交易特性，筆者建議分階段、分類、分級推進(jìn)公共資源平臺整合。資源整合為目前階段的重點(diǎn)，組織重塑可以試點(diǎn)，受市場環(huán)境、管理要求、操作習(xí)慣、交易形式等影響的流程再造推后；具備跨區(qū)域交易的央企以及鐵路、民航、權(quán)益類公共資源，可以根據(jù)資源稟賦進(jìn)行進(jìn)一步整合。
四、融合創(chuàng)新發(fā)展探索
（一）整體運(yùn)行機(jī)制
在前一階段“上下貫通”工作基礎(chǔ)上，交易平臺的融合創(chuàng)新發(fā)展，將逐步進(jìn)入“左右融合”發(fā)展階段：合作共享將是工作的總基調(diào)，強(qiáng)化共同體意識將是統(tǒng)一的基石，差異化、互助式融合將是主流整合模式，政治驅(qū)動加經(jīng)濟(jì)驅(qū)動將是核心發(fā)展動力，數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智慧化發(fā)展、安全性提升將是主要創(chuàng)新方向。
交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展設(shè)計的難點(diǎn)在于運(yùn)營成本誰來買單、收入如何分配、資源承載力和區(qū)位便捷度差異如何平衡，最為核心的就是利益補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計。在財政供養(yǎng)的、企業(yè)自行支撐的和經(jīng)營主體付費(fèi)的各類交易平臺體系內(nèi)，構(gòu)建更大范圍的標(biāo)準(zhǔn)體系是該類同質(zhì)化平臺的突破重點(diǎn)，“代位補(bǔ)償”的阻力也相對較小?？珙惼脚_合作設(shè)計則需要統(tǒng)籌考慮、優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合作、互利共贏，既要防止坐享其成的“搭便車”現(xiàn)象，也要防止低效運(yùn)行卻舍不得放棄的思想，讓出弱勢板塊，由專業(yè)人做專業(yè)事，持續(xù)激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力。
（二）融合創(chuàng)新發(fā)展點(diǎn)位設(shè)計
筆者從場所、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、專家、服務(wù)五個方面分別論述未來交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展可能的點(diǎn)位圖。
1.場所
場所是最基本層次、最流行的合作，基于其建立的系統(tǒng)延伸、服務(wù)對接、專家共享，已在各地自發(fā)式實(shí)踐發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，可以考慮建立相對統(tǒng)一的場所建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)適配、系統(tǒng)對接、預(yù)約調(diào)度、異地評審、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、檔案移交、溝通協(xié)調(diào)、應(yīng)急處理、加入退出等標(biāo)準(zhǔn)。同時，利用場地數(shù)智化控制集合設(shè)備運(yùn)行、評標(biāo)調(diào)度、無人值守見證、可視對講監(jiān)控、軌跡跟蹤等技術(shù)手段，突破場所歸屬、層級、隸屬、性質(zhì)等障礙。
2.系統(tǒng)
系統(tǒng)和數(shù)據(jù)理論上可以在更大范圍內(nèi)進(jìn)行抽離、統(tǒng)一、共享，可以組建更大的系統(tǒng)運(yùn)營和數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，推動更大范圍的融合發(fā)展。但是鑒于三方面原因，各地雷聲大雨點(diǎn)小，積極性并不高。一是從建設(shè)模式來看，現(xiàn)有以省級管理為支點(diǎn)、深度綁定行業(yè)管理、各地項目式系統(tǒng)開發(fā)的信息化建設(shè)模式，限制了系統(tǒng)融合共享的范圍，以區(qū)域組合為基本單位的建設(shè)也是各唱各調(diào)。二是從需求角度來看，現(xiàn)有電子化系統(tǒng)已經(jīng)能夠滿足各地交易的需要，技術(shù)管理推動下的內(nèi)部系統(tǒng)點(diǎn)狀創(chuàng)新較為常見，融合共享內(nèi)生動力仍顯不足。三是從建設(shè)投入來看，伴隨著機(jī)構(gòu)整合、政策調(diào)整不斷升級改造，各地信息系統(tǒng)自成體系，且無論是事業(yè)單位還是企業(yè)目前花錢都難，推動融合變革的經(jīng)濟(jì)支撐還很弱。
在此背景下，國家發(fā)展改革委委托中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會組織制定的《網(wǎng)絡(luò)共享數(shù)字證書技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為系統(tǒng)互通創(chuàng)造了條件。但是當(dāng)前總體上仍然是各同質(zhì)系統(tǒng)“并行”方案，并不是真正意義上的融合發(fā)展方案。筆者認(rèn)為，系統(tǒng)的整合要等到“有能力開發(fā)、有技術(shù)支撐、有機(jī)會應(yīng)用”三個條件同時具備時，才能實(shí)現(xiàn)新一輪的系統(tǒng)整合和變革。三個條件具體為：一是需要有能力的地方和企業(yè)在政策推動下拿出足夠資金先行先試；二是需要通過技術(shù)手段打通主體庫、開標(biāo)、評標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對接金融等衍生服務(wù)，形成自主可控、安全可靠、開放共享的大型公共資源交易中臺服務(wù)組件庫；三是需要基礎(chǔ)條件相對弱或有遠(yuǎn)見卓識的交易平臺租用或購買菜單式、標(biāo)準(zhǔn)化中臺服務(wù)。通過構(gòu)建包含思維、標(biāo)準(zhǔn)、管理、流程、評估等一整套模式的技術(shù)中臺，支撐共享平臺、元宇宙開標(biāo)、場所協(xié)同調(diào)度、異地分散評標(biāo)、智能輔助評標(biāo)、跨區(qū)評標(biāo)輔助、智慧監(jiān)管、BIM招標(biāo)、國產(chǎn)化適配、CA兼容互認(rèn)、機(jī)器人服務(wù)、金融服務(wù)互通、行業(yè)管理嫁接、第三方平臺接入、安全保障等具體應(yīng)用。
3.數(shù)據(jù)
基于沿襲下來的行政區(qū)劃體制及行政條塊組織的經(jīng)濟(jì)管理體制，公共資源交易的基本責(zé)任主體、管理單元為省級平臺。目前，采用“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)”模式收集數(shù)據(jù)，由國家信息中心設(shè)立全國公共資源交易平臺，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各省數(shù)據(jù)，“只收不傳”；各省級交易平臺采用集中數(shù)據(jù)管理模式獲取地市州數(shù)據(jù)，向國家平臺傳輸數(shù)據(jù)。
筆者認(rèn)為，不同交易平臺可以在五個方面進(jìn)行數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新發(fā)展。一是引入分布記賬的區(qū)塊鏈技術(shù)及剝離數(shù)據(jù)與交易、監(jiān)管、服務(wù)的數(shù)據(jù)中臺技術(shù)等，助力交易突破平臺主體互認(rèn)等地域限制，強(qiáng)化隸屬責(zé)任的同時在更大范圍組織數(shù)據(jù)要素。二是科學(xué)規(guī)劃構(gòu)建數(shù)據(jù)資源中心和數(shù)據(jù)賦能中心，推動交易服務(wù)朝敏捷化、線上化和智慧化方向轉(zhuǎn)型。三是基于數(shù)據(jù)治理、平臺評估、主體評價、造價應(yīng)用、文件識別等模型，構(gòu)建交易平臺“穿透式”應(yīng)用新場景。四是以主體畫像為基礎(chǔ)，在小型、非必須招標(biāo)、無監(jiān)管等類項目中試點(diǎn)撮合等應(yīng)用，形成“畫像+”新型交易服務(wù)模式。五是構(gòu)建全息呈現(xiàn)、冒煙預(yù)警的行業(yè)監(jiān)管支持決策通道，健全完善協(xié)同共治的履約及信用管理體制。
4.專家
目前，財政、鐵路、民航、水利等部門及軍隊都建立了相關(guān)評標(biāo)專家?guī)?；各央企平臺、大型地方國企平臺、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也大多建立了自己的評標(biāo)專家?guī)?；一些省市建立了綜合評標(biāo)專家?guī)欤恍┦∈袆t建立了工程、政府采購等分類專家?guī)?。以上評標(biāo)專家?guī)鞂＜屹Y源豐富，規(guī)模大多在2000人以上，省級綜合專家?guī)斐蓡T可達(dá)15000人以上，各庫相對獨(dú)立運(yùn)行，且存在同一城市部分專家加入了不同的評標(biāo)專家?guī)欤瑢＜屹Y源有進(jìn)一步融合發(fā)展的空間。
專家?guī)烊诤瞎芾碛腥龡l可能的發(fā)展路徑：一是簡單疊加方案，各庫按原模式管理，使用時按需要組合抽?。欢前葱璩殡x方案，從現(xiàn)有庫中選出資深、跨區(qū)評審、應(yīng)急等專家分別組庫，根據(jù)需要場景抽取使用；三是按類抽強(qiáng)方案，將現(xiàn)有庫按照行業(yè)相關(guān)度、專業(yè)貢獻(xiàn)度等規(guī)則進(jìn)行分類等次排序，使用時招標(biāo)人可以根據(jù)需要，從專業(yè)性更強(qiáng)的數(shù)據(jù)庫中抽取評標(biāo)專家。各專家?guī)旃芾韱挝辉谟行胶獗镜睾推渌胤綄＜倚枨罅康那闆r下，相互合作、相互借鑒、相互促進(jìn)，不斷創(chuàng)新發(fā)展。合作交易平臺根據(jù)需要設(shè)立多個數(shù)據(jù)庫的抽取終端，充分發(fā)揮專家使用載體作用，推動專家資源與系統(tǒng)、場所等資源多模態(tài)組合應(yīng)用，推動招標(biāo)人自主選擇異地分散評標(biāo)評審等多種組織形式，不斷創(chuàng)新評審應(yīng)用場景，豐富見證手段，暢通信用監(jiān)管，完善動態(tài)管理，進(jìn)一步提高評標(biāo)評審工作質(zhì)量。
5.服務(wù)
隨著交易業(yè)務(wù)范圍、參與主體、規(guī)范程度、管理邊界、軟硬條件、組織業(yè)態(tài)、分布特征等發(fā)生巨大變化，交易平臺為經(jīng)營主體提供公共資源交易全流程、無差別、事務(wù)性服務(wù)工作已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展需要。
未來，交易平臺服務(wù)將向兩個方向發(fā)展：一是聯(lián)盟化、網(wǎng)點(diǎn)化、專業(yè)化、組團(tuán)化將是未來交易服務(wù)整合發(fā)展的主要方向?，F(xiàn)有傳統(tǒng)交易平臺不具備這樣的服務(wù)意識、服務(wù)能力、服務(wù)結(jié)構(gòu)，交易平臺需要引入專業(yè)化服務(wù)團(tuán)隊，構(gòu)建包含場所、系統(tǒng)運(yùn)維、交易輔助、金融衍生品、數(shù)據(jù)加工等服務(wù)組團(tuán)，這些組團(tuán)足夠?qū)I(yè)，但是發(fā)展并不一定對稱；二是“前店后場”、線上線下相結(jié)合將是交易服務(wù)的主流架構(gòu)。線下店（場所）將進(jìn)一步萎縮，線上店、虛擬店將進(jìn)一步拓展，支撐交易的后臺服務(wù)產(chǎn)品也將進(jìn)一步豐富，對接實(shí)體場景、產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)、政策作用反饋將進(jìn)一步增強(qiáng)。交易平臺需要引入專業(yè)合作資源，重構(gòu)交易業(yè)態(tài)，升級服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善服務(wù)結(jié)構(gòu)，提升交易服務(wù)的便捷性、層次性、多樣性、可配置性和災(zāi)備性。
五、結(jié)語
公共資源交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展是相關(guān)管理者面臨的重要課題。本文從瓶頸點(diǎn)、存在性、爭論點(diǎn)的系統(tǒng)分析入手，提出交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展的整體運(yùn)行機(jī)制，以及場所、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、專家、服務(wù)五個方面融合創(chuàng)新發(fā)展可能的點(diǎn)位圖。本文首次提出交易平臺融合創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)論點(diǎn)，希望與有識之士共同探索研究，與業(yè)界同仁一起努力開拓、勇毅創(chuàng)新，為公共資源交易平臺高質(zhì)量發(fā)展闖出一條新路。
本文首發(fā)于《招標(biāo)采購管理》2024年第1期。
作者：馬力輝
單位：北京市公共資源交易中心
