編者按：

隨著網(wǎng)絡強國、大數(shù)據(jù)等戰(zhàn)略的深入實施，從最初的無紙化辦公到電子政務，到“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，再到數(shù)字政府，政務軟件應用為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。近年來，政務軟件的功能點增多、規(guī)模擴大、復雜度提高使得開發(fā)成本逐漸升高。但企業(yè)在軟件開發(fā)中仍存在財務人員參與度低及成本估算方法不科學等問題。文章引入基于荷蘭軟件度量用戶協(xié)會NESMA方法，在業(yè)財融合下結(jié)合行業(yè)標準以及企業(yè)情況進行政務軟件成本度量案例實踐分析，量化了政務軟件成本預算，提升了企業(yè)精細化管理水平。

2022年我國政府發(fā)布了《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，文中指出“主動順應經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，進一步加大力度，改革突破，創(chuàng)新發(fā)展，全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設新局面”。中商產(chǎn)業(yè)研究院報告指出，2014年以來，我國政務軟件市場規(guī)模不斷增長，2018年開始至今保持平穩(wěn)增長，2021年我國政務軟件市場規(guī)模達3967億元，同比增長7.74%。中商產(chǎn)業(yè)研究院預測，2022年政務軟件市場規(guī)模將達4262億元。由此可見，我國政務軟件行業(yè)保持快速、健康發(fā)展態(tài)勢。在競爭激烈的市場中，有效地估算成本、控制成本是企業(yè)管理的核心。為適應這一發(fā)展，工業(yè)和信息化部在發(fā)布的行業(yè)標準《軟件研發(fā)成本度量規(guī)范》中對軟件研發(fā)成本度量工作做出明確說明，財政部在《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》中明確指出了業(yè)務與財務融合，即業(yè)財融合的迫切性，政務軟件企業(yè)在業(yè)財融合下的政務軟件成本度量成為企業(yè)管理的核心?？茖W有效地度量投標階段成本是業(yè)財融合下管理會計實踐和經(jīng)營管理層決策管理的重要組成部分。

一

政務軟件成本度量的現(xiàn)狀

（一）政務軟件開發(fā)的特點

政務軟件開發(fā)是加快政府數(shù)字化改革的關鍵，其特點如下。

第一，定制化程度高，可復制性低?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要指出，“將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學性和服務效率”。各政府部門對所需軟件的需求各不相同，通用性差。且在當前互聯(lián)網(wǎng)信息時代下，線下與線上相結(jié)合的服務形式已經(jīng)落實到多個領域中，給我國政務帶來諸多影響。

第二，智力密集，專業(yè)化強。政務軟件開發(fā)和信息技術業(yè)一樣，都屬于智力密集型產(chǎn)業(yè)，要求軟件研發(fā)人員專業(yè)化。此外，政務軟件在前中后期的開發(fā)中，涉及不同專業(yè)的人員和技術。對企業(yè)而言，軟件產(chǎn)業(yè)兼有知識密集型產(chǎn)業(yè)和人力密集型產(chǎn)業(yè)的雙重特點，其研發(fā)成本高。

第三，需求變更，溝通成本高。軟件公司與政府部門需要反復溝通需求，通過軟件信息技術滿足客戶需求，還要對項目的實用性和有效性進行分析，最終提出系統(tǒng)的解決方案。在開發(fā)前，委托人對軟件需求不一定清晰。同時，在開發(fā)過程中，委托人經(jīng)常會增加新需求，或者新增功能點，也可能推翻前面的建設內(nèi)容，對企業(yè)造成的開發(fā)成本增加，往往高于預估值。

（二）政務軟件成本度量范圍

政務軟件成本是指完成指定軟件開發(fā)所需的全部成本，涵蓋了從立項到項目交付整個過程中的需求分析、設計開發(fā)、集成、測試、試運行及項目管理、配置管理、質(zhì)量保證等所有活動。從財務角度對其開發(fā)費有以下分類：硬件購置費、軟件購置費、人工費、培訓費、通信費、基本建設費、財務費用、管理費用、材料費、水電氣費、專有技術購置費、其他費用等。從軟件項目生命周期角度可以分為開發(fā)成本（軟件開發(fā)成本、硬件成本、其他成本）和維護成本（運行費用、管理費用、維護費用）。

因為財務和生命周期的視角不同，以及軟件行業(yè)屬于智力密集型，會形成不同內(nèi)容的成本估算，所以本文提出從業(yè)財融合角度出發(fā)，將政務軟件成本分為直接或間接成本，它們各自又分為人力成本和非人力成本。

直接人力成本是指項目組所有的人力資源（包含支持人員）費用，如工資、獎金等。

直接非人力成本是指直接發(fā)生的人力以外的費用，如辦公費、差旅費、培訓費等。

間接人力成本是指非項目組的人力費用分攤，如研發(fā)部門經(jīng)理、產(chǎn)品規(guī)劃人員等的工資、獎金。

間接非人力成本是指服務于整體研發(fā)活動的非人力成本分攤，如研發(fā)場地的水電費、房租、折舊分攤等。

二

政務軟件項目成本控制問題

從軟件公司的視點考慮，政務軟件項目中的成本問題主要在投標的前后期，從估算成本到控制成本，以及決算成本。

（一）財務人員參與程度偏低

政務軟件在交付周期過程中，財務人員進行成本預算、成本決算，在招標投標階段，還發(fā)揮估算軟件造價、過程監(jiān)督的職能。目前，軟件公司開發(fā)的政務軟件都需經(jīng)過政府采購程序，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第60條指出，“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理”。

目前，在招標投標過程中，由項目經(jīng)理或者銷售負責人起主導作用，而財務人員在整個政務軟件開發(fā)周期中的參與程度低，導致在成本預算、決算及軟件造價管理中，出現(xiàn)預估毛利和實際毛利偏差值高的問題。還會出現(xiàn)為拿下訂單，在政府采購或者商談階段低價沖標，出現(xiàn)“累死自己、餓死同行、坑死業(yè)務”的情況，嚴重的還會被記錄到誠信負面清單。財務人員擁有第一手的數(shù)據(jù)，可保證預估數(shù)據(jù)的準確性，并且在財務人員的全程參與下，才能保證決算數(shù)據(jù)的可靠性。

（二）估算方法缺乏科學性、可信度

在政務領域軟件成本度量計算通常采用倒推反算、依靠專家經(jīng)驗或者主觀判斷等常規(guī)評估方法。

根據(jù)預算反推成本。顧名思義，如一個軟件項目預算是500萬元，開發(fā)單價2萬元/人月，再根據(jù)經(jīng)驗判斷需要200人月，則成本度量值為400萬元。把400萬元的預算逐級拆到各相關部門，把拆分的金額作為對應的成本預算。在管理會計中，倒推法側(cè)重于分配預算，忽視了計劃與軟件工作相匹配。

專家決策法。在實際工作中，該方法使用普遍，尤其在缺少量化及歷史數(shù)據(jù)的情況下，該方法尤其有用。但是專家“?！钡某潭?、面對新產(chǎn)品以及對項目的理解是成本估算的不確定因素，該方法不能完全滿足客觀評價軟件成本的管理要求。

WBS（工作分解法）結(jié)合了類比法，引申出了代碼行評價法。WBS在項目管理中角色重要，基本思路是把整體拆分成模塊，自上而下，由粗到細進行內(nèi)容分解。根據(jù)人員的經(jīng)驗，判斷拆分后的模塊或者功能的所需標準。實際工作中，還結(jié)合了專家法，先是內(nèi)部專家評估，然后外部專家再根據(jù)內(nèi)部專家的結(jié)果做最后估算。代碼法和WBS類似，根據(jù)拆分后功能點的代碼數(shù)確定工作量。

三

NESMA方法在政務軟件項目中的應用與分析

（一）NESMA方法的引入

《管理會計應用指引第304號——作業(yè)成本法》中第七條指出，“企業(yè)應成立由生產(chǎn)、技術、銷售、財務、信息等部門的相關人員構成的設計和實施小組，負責作業(yè)成本系統(tǒng)的開發(fā)設計與組織實施工作”。NESMA法在實操中和作業(yè)成本法中的“作業(yè)消耗資源、產(chǎn)出消耗作業(yè)”原則吻合度高。NESMA全稱是Netherland Software Metrics Users Association,荷蘭軟件度量用戶協(xié)會，其在很多領域提供客觀獨立度量數(shù)據(jù)。如軟件項目估算、軟件基準數(shù)據(jù)等。和其他功能點相比，其優(yōu)點在于易用性、適用范圍以及用戶廣泛性。

NESMA在估算方法上有三個級別的選擇。

一是指示功能點計數(shù)，指在軟件進行度量時，僅識別軟件需求中的數(shù)據(jù)功能，之后將識別后的數(shù)據(jù)帶入公式算出未調(diào)整功能點數(shù)量，最后計算目標軟件的功能規(guī)模大小。

二是估算功能點計數(shù)，適用于已能夠識別出軟件每一個功能部件的功能需求，數(shù)據(jù)功能部件采用低級復雜度計量，事務功能部件采用中級復雜度計量。

三是詳細功能點計數(shù)，通過對每一個功能項的復雜度的識別，以高、中、低三個級別確定復雜度。

在招標投標階段，整份招標文件中的項目需求比較粗略，為此本文采用第一種指示功能點計數(shù)進行描述及分析，其算式是：UFP=35×ILF+15×EIF。

UFP：未調(diào)整的功能點數(shù)，單位為功能點；ILF：內(nèi)部邏輯文件數(shù)量，單位為個；EIF：外部接口文件數(shù)量，單位為個。

在投標階段評估政務軟件成本主要是估算投入和回報值，還需考慮膨脹系數(shù)。以項目合同簽署時所采用的軟件業(yè)務需求的說明書作為衡量標準，大部分政務軟件項目類型所對應的需求膨脹系數(shù)介于10%~40%之間。在各省的政府采購網(wǎng)中，政府部門在進行軟件采購時通常明確注明最高限價。如果軟件開發(fā)方在成本評估過程中所得的結(jié)果超過最高限價，有時會為了爭取機會，則忽略需求膨脹因素。

（二）在政務軟件項目中的實例應用

以某地區(qū)的疫情防控系統(tǒng)建設項目為例，說明應用NESMA的指示功能點計數(shù)方法分析。

某地區(qū)為切實抓好疫情防控工作，需要開發(fā)疫情防控系統(tǒng)。投標方接到項目后，應對需求內(nèi)容進行評審確認，明確項目范圍和邊界，并結(jié)合自身經(jīng)驗和項目實際情況整理出功能清單及對應功能點數(shù)。本項目屬于新開發(fā)項目，“社會治理全域感知系統(tǒng)”“基層治理綜合信息平臺”“國家政務服務平臺”為該地區(qū)疫情防控系統(tǒng)提供接口服務。

1.規(guī)模估算

按照指示功能點計數(shù)方法進行計數(shù)。

經(jīng)計算：UFP=620FP

該系統(tǒng)屬于中小規(guī)模的系統(tǒng)，因此選擇調(diào)整因子為1.0。

調(diào)整后的功能點=620×1.0=620（FP）

計算調(diào)整后的軟件規(guī)模，因為在招標階段，規(guī)模變更因子選擇1.5。

調(diào)整后的軟件規(guī)模 S=620FP× 1.5=930FP

2.工作量估算

工作量估算采用《2021年中國軟件行業(yè)基準數(shù)據(jù)（CSBMK®-202110）》全行業(yè)軟件開發(fā)生產(chǎn)率基準數(shù)據(jù)。

軟件因素調(diào)整因子包括規(guī)模調(diào)整因子、業(yè)務領域調(diào)整因子、應用領域調(diào)整因子、質(zhì)量要求調(diào)整因子。根據(jù)國標，查表獲得軟件各調(diào)整因子。

因為是招標階段，開發(fā)調(diào)整無法確定，默認取值RDF=1。

計算調(diào)整后的估算工作量AE，按照每人月176人時折算。

上限=12.52×930×0.94×1=10945（人時），即62.19人月。

標準值=7.04×930×0.94×1=6154（人時），即34.97人月。

下限=3.97×930×0.94×1=3471（人時），即19.72人月。

參考取值《2021年中國軟件行業(yè)基準數(shù)據(jù)（CSBMK®-202110）》，D 類城市軟件開發(fā)人月費率2.13萬元（包含直接人力和間接人力成本）。

預算成本上限=62.19×2.13= 132.46（萬元）

預算成本標準值=34.97×2.13= 74.49（萬元）

預算成本下限=19.72×2.13=42（萬元）

2021年軟件行業(yè)毛利率為12.50%，基于預算成本標準值，報價應在74.49萬元至83.8萬元。該項目的預算上限是80萬元，因此報價設置在74.49萬元至80萬元之間才能實現(xiàn)盈利。另外，對軟件開發(fā)企業(yè)而言，軟件回報信息的表現(xiàn)形式多樣化，通常是經(jīng)濟效益、管理效益和社會效益。該項目盈利空間低，但是社會效益高，在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮重要支撐作用。

四

結(jié)束語及展望

結(jié)合NESMA軟件成本度量法，成本管理的重心下移到項目部的技術和財務部門，成本管理活動落到實處，改變了財務部門僅發(fā)揮核算作用的現(xiàn)狀，有利于制定更靈活的投標策略，提高中標幾率，也為中標后指導項目成本管理提供新思路，提高了效益空間。

在采用NESMA軟件成本度量法時，還需提升應用的可靠性及真實性，加強企業(yè)自有的基準數(shù)據(jù)庫建設。量化管理水平的高低是衡量一個組織成熟度水平的重要標志，也是衡量一個行業(yè)能否走向成熟的重要指標。工業(yè)和信息化部信息化和軟件服務業(yè)司發(fā)布了《基于基準數(shù)據(jù)的軟件項目成本評估技術》，適用普遍。以財務部門為中心，以項目技術為輔，建立符合行業(yè)特色、企業(yè)特性的基準數(shù)據(jù)庫，定期對度量目標進行驗證和修訂，只有符合質(zhì)量要求的數(shù)據(jù)，才能體現(xiàn)企業(yè)自身的效率和成本費率，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量可信。

作者及作者單位：譚裕儒，浙江匯信科技有限公司；何丹妮，浙江大學微納電子學院

來源：《招標采購管理》2023年第2期