前期咨詢單位能否參與該項目EPC投標(biāo)探討
本文針對石油化工行業(yè)這一特定領(lǐng)域EPC（工程總承包）項目前期設(shè)計或咨詢服務(wù)單位是否可以繼續(xù)參與該項目投標(biāo)問題展開探討，從市場、政策、審批、管理、立法等各方面進行了詳細(xì)分析，提出了改進措施和方向，對行業(yè)發(fā)展有一定參考作用。
一
背景與困惑
眾所周知，負(fù)責(zé)項目前期咨詢服務(wù)的單位不能參加EPC后續(xù)投標(biāo)。《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件》（發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號）第1.4.3第（2）條及《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委令2003年第30號，2013年修訂）第35條規(guī)定，投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的法人或者其他組織。招標(biāo)人的任何不具有獨立法人資格的附屬機構(gòu)（單位），或者為招標(biāo)項目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機構(gòu)（單位），都無資格參加該招標(biāo)項目的投標(biāo)。然而，國內(nèi)石油化工領(lǐng)域建設(shè)項目的EPC總包單位，相當(dāng)程度上都是項目的前期咨詢（可行性研究）單位，這基本上已經(jīng)成為規(guī)則和慣例。導(dǎo)致這種現(xiàn)實與法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求不一致甚至相矛盾的原因是復(fù)雜多樣的，主要有歷史因素、管理因素以及立法因素等，以下作簡要論述。
二
歷史（市場）因素
（一）從無到有下的市場競爭
新中國成立之初，我國石油及煉油工業(yè)基礎(chǔ)極其薄弱，是在一窮二白的基礎(chǔ)上以舉國體制、會戰(zhàn)機制發(fā)展自己的石油化工工業(yè)的。比如1960年3月開始的為期三年的關(guān)系我國石油工業(yè)命運的大慶會戰(zhàn)，就是在國務(wù)院有關(guān)部委和部分省市的大力支持下，中央軍委抽調(diào)3萬名復(fù)轉(zhuǎn)官兵參加，全國5000多家企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)機電產(chǎn)品和設(shè)備，200個科研設(shè)計單位技術(shù)支援，集中石油系統(tǒng)37個廠礦院校的精兵強將和大批物資，由余秋里和康世恩現(xiàn)場指揮的一次史詩級的工程大會戰(zhàn)。再比如1963年至1965年，煉油工業(yè)先后攻關(guān)成功以“五朵金化” （流化催化裂化、鉑重整、延遲焦化、尿素脫臘以及配套所需的催化劑）為代表的二次加工裝置也是如此。其中的流化催化裂化工程設(shè)計，就是撫順院（中石化洛陽院前身，后中石化洛陽院更名為中石化洛陽石化工程設(shè)計有限公司）和北京設(shè)計院（中國石化工程建設(shè)有限公司前身）進行聯(lián)合攻關(guān)的成果。這也是此后四十年內(nèi)國內(nèi)做催化裂化最好的也是僅有的兩家設(shè)計單位，催化裂化領(lǐng)域其他設(shè)計單位在人員和技術(shù)上也與上述兩家單位有著千絲萬縷的關(guān)系。
（二）特定市場中的競爭慣例
二十世紀(jì)六七十年代，國內(nèi)石油化工領(lǐng)域在設(shè)計、施工上解決的是從無到有的問題，并沒有一個充分競爭的市場。人們所熟知的中石化六大設(shè)計院，以及后來中石化中石油分立之后石油化工行業(yè)的華東院（中石油華東設(shè)計院有限公司）、昆侖院（中國昆侖工程公司）以及寰球院（中國寰球工程有限公司）是煉油行業(yè)的主要設(shè)計單位。二十年來中石油和中石化各自的設(shè)計院很少參與對方的投標(biāo)，所以尚未形成成熟的市場競爭局面。
此外，由于煉化新技術(shù)、工藝包等核心技術(shù)往往掌握在研發(fā)部門手中，其在此領(lǐng)域處于技術(shù)及市場壟斷地位，短期內(nèi)難于形成有效競爭。
（三）招標(biāo)人的客觀選擇
以市場競爭為特征的招標(biāo)投標(biāo)活動體現(xiàn)的是公平，而企業(yè)關(guān)注的是效率，在缺乏市場競爭的環(huán)境下，單就某套煉化裝置的EPC總承包招標(biāo)而言，行業(yè)內(nèi)雖然能夠滿足三家及以上的招標(biāo)條件，但鑒于如中石油及中石化內(nèi)部工程公司互不參與對方項目的行業(yè)慣例，能夠形式上達到三家投標(biāo)條件有一定困難。前期負(fù)責(zé)可行性研究或初步設(shè)計的單位，實際上是最具備條件參與后續(xù)EPC投標(biāo)的單位，如不允許其投標(biāo)，則難于保證工程質(zhì)量。
能夠開展EPC總包工程的投標(biāo)人數(shù)量稀少，造成招標(biāo)人難于選擇，不得不允許負(fù)責(zé)前期咨詢?nèi)蝿?wù)的單位參與后續(xù)投標(biāo)，這是歷史造成的市場因素。
三
管理因素
（一）基本建設(shè)程序因素
典型的工程項目建設(shè)過程如圖1所示。其中的可行性研究從項目建設(shè)的必要性、裝置規(guī)模、產(chǎn)品方案、市場、原料、工藝技術(shù)、廠址選擇、公用工程、輔助設(shè)施、協(xié)作配套、節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護、投資及經(jīng)濟評價等方面給出簡要明確的結(jié)論性意見。而在設(shè)計階段，國際上通常把全部設(shè)計過程劃分為由專利商承擔(dān)的工藝包設(shè)計或工藝設(shè)計和由工程公司承擔(dān)的工程設(shè)計兩大設(shè)計階段（初步設(shè)計和詳細(xì)設(shè)計），大型項目的工程設(shè)計還包括總體設(shè)計。工藝包,簡單來說就是工藝操作的具體詳細(xì)說明。有了工藝包，設(shè)計單位就可以據(jù)此作初步設(shè)計，然后是詳細(xì)設(shè)計。工藝包一般是由專利技術(shù)提供方(設(shè)計院、研究院、業(yè)主)針對某種工藝技術(shù)進行比較系統(tǒng)的研究，然后給出指導(dǎo)性（原則性）的流程、設(shè)備以及相關(guān)的工藝參數(shù)等資料（類似以前我國的技術(shù)設(shè)計）。
《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）第七條規(guī)定，“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包；其中，按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包”。因此，可行性研究階段結(jié)束后即可開始EPC總包項目的招標(biāo)工作，而國內(nèi)大多數(shù)項目從初步設(shè)計結(jié)束后就開始招標(biāo)工作。
（二）項目管理因素
通過分析EPC可行性研究及設(shè)計階段成果（見表1）可見，工程項目管理可看作為政府相關(guān)部門的項目管理和項目業(yè)主的項目管理兩部分，政府相關(guān)部門對項目的管理體現(xiàn)在對項目立項和規(guī)劃審批、實施過程中對工作（工程）質(zhì)量的監(jiān)督以及工程竣工驗收的備案管理上，貫穿從項目前期準(zhǔn)備到竣工驗收的全過程。
