從五則案例淺析EPC招標(biāo)模式下發(fā)包人要求的重要性
一
前言
工程總承包（EPC）是國際通行的建設(shè)項目組織實施方式。近年來，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號），《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）和《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（建市規(guī)〔2019〕11號），以及《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕12號），《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 市場監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）的通知》（建市〔2020〕96號）等文件先后出臺，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施采用EPC招標(biāo)模式發(fā)包的項目逐步推進(jìn)。
總價合同模式是EPC項目通常采用的合同方式。隨著EPC招標(biāo)項目日漸增多，因招標(biāo)文件中發(fā)包人要求不完備引起的EPC項目實施過程中的合同價格糾紛也越來越多。本文結(jié)合在實施過程遇到問題的五個EPC項目案例，探析招標(biāo)文件中發(fā)包人要求的重要性，希望引起招標(biāo)投標(biāo)各方對該內(nèi)容完備性的高度重視。
二
案例簡介
案例1：某新建特大型PC構(gòu)件生產(chǎn)廠房EPC項目，采用可研完成后的EPC方式發(fā)包，總價合同形式。招標(biāo)內(nèi)容包括方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、采購、施工及工程保修等工作。擬建項目業(yè)態(tài)包括年產(chǎn)PC 構(gòu)件的鋼結(jié)構(gòu)生產(chǎn)廠房及PC構(gòu)件的生產(chǎn)流水線建設(shè)。在項目實施過程中，發(fā)包人對 PC 構(gòu)件的產(chǎn)品及生產(chǎn)工藝提出了詳細(xì)要求，該要求與承包人在投標(biāo)過程中對“發(fā)包人要求”的理解不一致，導(dǎo)致承包人投標(biāo)方案中設(shè)計的梁和設(shè)備基礎(chǔ)發(fā)生重大變化（設(shè)備基礎(chǔ)需要由地下一層變更為地下二層），相應(yīng)的采購方案、施工方案及合同價格均發(fā)生重大變化，導(dǎo)致項目停工。
案例2：某新建特大型污水處理廠EPC項目，采用可研完成后的EPC方式發(fā)包，總價合同形式。招標(biāo)內(nèi)容包括勘察、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、采購、施工及工程保修等工作。項目占地約19.3萬平方米，擬建項目業(yè)態(tài)包括市政生活污水收集及處理、工業(yè)廢水收集及處理、初期雨水收集及處理、固體廢棄物收集及處理等。招標(biāo)文件的“發(fā)包人要求”中明確廠區(qū)綠化建設(shè)含EPC投標(biāo)總價，綠化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)須滿足建設(shè)單位“花園式”工廠要求。在項目實施中，發(fā)包人和承包人對廠區(qū)“花園式”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和因此產(chǎn)生的建設(shè)費(fèi)用產(chǎn)生了爭議，并進(jìn)一步影響到工程進(jìn)度和合同總價。
案例3：某新建特大型房建綜合體項目，采用可研完成后的EPC方式發(fā)包，總價合同形式。招標(biāo)內(nèi)容包括方案設(shè)計、施工圖設(shè)計、采購、施工及工程保修。發(fā)包人要求明確擬建項目業(yè)態(tài)包括商業(yè)及辦公樓。按照項目核準(zhǔn)批復(fù)和項目規(guī)劃設(shè)計意見書要求，規(guī)劃總建筑面積約8.9萬平方米，其中商業(yè)部分服務(wù)型公寓的建筑面積約占總建筑面積的60%，服務(wù)型公寓套房中均要求配備家具。家具的采購量較大，招標(biāo)人在招標(biāo)清單中單獨(dú)列項“家具一批”，要求投標(biāo)人對“家具一批”進(jìn)行單項報價。項目實施過程中出現(xiàn)了以下情況：一是發(fā)包人發(fā)現(xiàn)承包人在前期的投標(biāo)報價中采用了嚴(yán)重不平衡報價的策略，“家具一批”報價偏低；二是在工程實施過程中，對于家具材質(zhì)、五金件及工藝要求等，承包人與發(fā)包人觀點(diǎn)不一，雙方產(chǎn)生了很大的爭議。
案例4：某特大型園林綠化工程，采用可研完成后的EPC方式發(fā)包，總價合同形式。招標(biāo)內(nèi)容包括方案設(shè)計、施工圖設(shè)計、采購、施工、養(yǎng)護(hù)期內(nèi)養(yǎng)護(hù)等。改造涉綠面積約13.45萬平方米。招標(biāo)文件中的“發(fā)包人要求”對改造范圍內(nèi)多處重要路口提出了設(shè)置景石的要求。在項目實施過程中，因不同造型的景石對總價影響較大，發(fā)包人和承包人對景石的造型意見不一，影響了工程進(jìn)度和合同總價。
案例5：某新建大學(xué)工程，采用初步設(shè)計完成后的EPC方式發(fā)包，總價合同形式。招標(biāo)內(nèi)容包括施工圖設(shè)計、采購、施工及工程保修。擬建建筑面積約6萬平方米，包括教學(xué)樓、本科生公寓、研究生中心、研究院樓、服務(wù)樓、附屬工程等。招標(biāo)文件中的“發(fā)包人要求”對EPC承包范圍內(nèi)的工作、界面、工藝要求、時間要求等作了詳細(xì)描述，并將初步設(shè)計圖紙作為附件在招標(biāo)過程中一并提供給潛在投標(biāo)人。在項目實施過程中，遇到了采購設(shè)備方面的問題，發(fā)包人和承包人對發(fā)包人要求和初步設(shè)計圖紙中未明確的設(shè)備技術(shù)要求是否屬于發(fā)包人要求的范圍產(chǎn)生了很大分歧，影響了項目的正常進(jìn)度和順利實施。
三
案例分析
（一）發(fā)包人和承包人對發(fā)包人要求的理解不同
上述五則案例均因招標(biāo)文件中的發(fā)包人要求不完備而引起，不難看出，發(fā)包人和承包人對同一事項的理解不一致往往會導(dǎo)致EPC項目實施過程中產(chǎn)生一系列問題。
對于發(fā)包人要求中未明確內(nèi)容是否屬于發(fā)包人要求范圍的認(rèn)定，會對發(fā)承包雙方合同價格的控制產(chǎn)生重大影響：如認(rèn)定為屬于發(fā)包人要求范圍，則承包人要承擔(dān)合同總價變化的影響；如認(rèn)定為變更，則發(fā)包人要承擔(dān)合同總價變化的影響。
案例1分析：招標(biāo)文件中的“發(fā)包人要求”僅明確“項目工藝采用的生產(chǎn)流水線數(shù)量，PC構(gòu)件年產(chǎn)量”，未明確具體 PC 構(gòu)件的產(chǎn)品及生產(chǎn)工藝要求。擬生產(chǎn)的PC構(gòu)件產(chǎn)品、相應(yīng)的生產(chǎn)流水線設(shè)備及其基礎(chǔ)和工藝的不同對合同價格的影響非常大。
案例2分析：招標(biāo)文件中的“發(fā)包人要求”沒有對“花園式”工廠的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步約定。廠區(qū)占地面積大，需要綠化的面積也大，綠化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的不同對合同總價的影響非常大。
案例3分析：招標(biāo)文件中的“發(fā)包人要求”明確公寓房采購“家具一批”，并明確了每間公寓房家具的功能要求，但沒有進(jìn)一步明確所采購家具的材質(zhì)、五金件及工藝要求。由于家具采購量大，因此家具的材質(zhì)、五金件及工藝要求的不同對合同價格的影響非常大。
案例4分析：招標(biāo)文件中的“發(fā)包人要求”明確要求景石為太湖石，需要具有瘦、漏、透的特征，并明確了景石的最小高度，但未明確景石的其他特征。景石采購數(shù)量多，景石的造型及高度不同對合同價格的影響非常大。
案例5分析：招標(biāo)文件中的“發(fā)包人要求”對項目教學(xué)樓、服務(wù)樓中包含的報告廳和劇院所需設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求描述不夠詳細(xì)，技術(shù)要求的不同對設(shè)備價格產(chǎn)生的影響非常大。
（二）發(fā)包人和承包人對發(fā)包人要求的編制和理解重視程度不夠
1．發(fā)包人方面的原因
（1）對發(fā)包人要求重視不夠，編寫內(nèi)容簡單；
（2）因時間緊等原因，招標(biāo)項目的發(fā)包人要求等前期資料準(zhǔn)備不足，在項目實施過程被迫不斷添加和完善發(fā)包人要求；
（3）項目管理團(tuán)隊專業(yè)力量不足。
2．承包人方面的原因
（1）在投標(biāo)階段，投標(biāo)工作重點(diǎn)主要集中在如何才能中標(biāo)的投標(biāo)規(guī)則上，對招標(biāo)文件中影響合同順利履行的發(fā)包人要求和合同主要條款重視和研究不多；
（2）由于投標(biāo)時間緊張，導(dǎo)致沒有足夠的時間研究發(fā)包人要求及招標(biāo)文件的其他所有材料，未能在投標(biāo)階段及時發(fā)現(xiàn)影響合同總價的重要因素。
（三）發(fā)包人和承包人站在各自的角度進(jìn)行維權(quán)
對于發(fā)包人要求中未明確工藝要求或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，在項目實施過程中，發(fā)包人會不斷補(bǔ)充完善，承包人則會盡可能地降低成本和風(fēng)險，追求利益最大化。上述發(fā)承包方角度不同的各自維權(quán)，會影響到項目的順利實施和合同總價的有效控制。
（四）EPC發(fā)包流于外在形式而缺乏實質(zhì)內(nèi)容
很多采用EPC模式發(fā)包的項目，往往徒有EPC發(fā)包的形式，在招標(biāo)前期材料的準(zhǔn)備和實施過程的管控等方面都缺乏實質(zhì)內(nèi)容，并不屬于真正意義上的EPC。
筆者在對上述五則案例進(jìn)行標(biāo)后調(diào)研時，五個項目的發(fā)包人、承包人均認(rèn)為，招標(biāo)階段發(fā)包人要求的完備與否對項目中標(biāo)后EPC合同能否順利履行以及合同價格的影響非常大。
四
建議
發(fā)包人要求是招標(biāo)文件的重要組成部分，實踐中，對于采用EPC方式發(fā)包的項目，筆者建議重點(diǎn)關(guān)注并做好五方面工作。
（一）項目要符合“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟”的要求
FIDIC《設(shè)計采購施工（EPC）/交鑰匙工程合同條件》（第2版，銀皮書）明確了不適用采用EPC發(fā)包方式的三種情形。
一是如果投標(biāo)人沒有足夠的時間或信息仔細(xì)審核和檢查雇主（發(fā)包人）要求，或沒有足夠的時間或信息進(jìn)行設(shè)計、風(fēng)險評估研究和估價。
二是如果施工涉及實質(zhì)性地下工程或投標(biāo)人無法檢查的其他區(qū)域的工程，除非有特別規(guī)定說明不可預(yù)見的條件。
三是如果雇主（發(fā)包人）打算密切監(jiān)督或控制承包人的工作，或?qū)彶榇蟛糠质┕D紙。
（二）建設(shè)單位要高度重視發(fā)包人要求的科學(xué)編寫
1．發(fā)包人要求是《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）的通知》（建市〔2020〕96號）中明確的招標(biāo)文件的主要內(nèi)容
《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》第二章第九條明確規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項目的特點(diǎn)和需要編制工程總承包項目招標(biāo)文件，主要包括以下內(nèi)容：
（1）投標(biāo)人須知；
（2）評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)；
（3）擬簽訂合同的主要條款；
（4）發(fā)包人要求，列明項目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對項目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗收等的明確要求；
（5）建設(shè)單位提供的資料和條件，包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設(shè)計文件或者初步設(shè)計文件等；
（6）投標(biāo)文件格式；
（7）要求投標(biāo)人提交的其他材料。
2．發(fā)包人要求是隨招標(biāo)文件一起發(fā)布的合同主要條款的重要組成部分
2021年1月1日施行的《建設(shè)項目工程總承包合同范本》（GF-2020-0216）在第二部分“通用合同條件”1.1.1.1項明確規(guī)定，合同是指根據(jù)法律規(guī)定和合同當(dāng)事人約定具有約束力的文件，構(gòu)成合同的文件包括合同協(xié)議書、中標(biāo)通知書（如果有）、投標(biāo)函及其附錄（如果有）、專用合同條件及其附件、通用合同條件、《發(fā)包人要求》、承包人建議書、價格清單以及雙方約定的其他合同文件。
此外，該范本還在1.5項明確，除專用合同條件另有約定外，專用合同條件及《發(fā)包人要求》等附件的解釋順序優(yōu)先于通用合同條件。
3．“發(fā)包人要求”是《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件》（2012版）的重要組成部分
國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)簡明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號）明確要求，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目，設(shè)計施工一體化的總承包項目，其招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件》（2012版）（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)文件》）編制。
同時規(guī)定，《標(biāo)準(zhǔn)文件》中的“投標(biāo)人須知”（投標(biāo)人須知前附表和其他附表除外）、“評標(biāo)辦法”（評標(biāo)辦法前附表除外）、“通用合同條款”，應(yīng)當(dāng)不加修改地引用。國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門可根據(jù)本行業(yè)招標(biāo)特點(diǎn)和管理需要，對《標(biāo)準(zhǔn)文件》中的“專用合同條款”“發(fā)包人要求”“發(fā)包人提供的資料和條件”作出具體規(guī)定。
《標(biāo)準(zhǔn)文件》第二章“投標(biāo)人須知”明確，“發(fā)包人要求”為招標(biāo)文件的組成部分，投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件有關(guān)招標(biāo)范圍、投標(biāo)有效期、工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)包人要求等實質(zhì)性內(nèi)容作出響應(yīng)。第三章“評標(biāo)辦法”明確，“承包人建議”符合第五章“發(fā)包人要求”的規(guī)定為投標(biāo)文件的響應(yīng)性評審條款。第五章“發(fā)包人要求”由招標(biāo)人根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件（如有）、招標(biāo)項目具體特點(diǎn)和實際需要編制，并與“投標(biāo)人須知”“通用合同條款”“專用合同條款”相銜接。
（三）發(fā)包人要求的編制應(yīng)力求科學(xué)、專業(yè)、準(zhǔn)確
固定總價方式的EPC項目發(fā)包，發(fā)包人要求的編制一定要留有充足的時間并進(jìn)行充分的市場調(diào)研。建設(shè)單位如果沒有足夠的專業(yè)管理力量投入，可以委托專業(yè)的全過程咨詢團(tuán)隊共同參與發(fā)包人要求的編制。
發(fā)包人要求需要保證發(fā)包人引用的原始數(shù)據(jù)和資料、對工程或其任何部分的功能要求、對工程的工藝安排或要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、試驗檢驗標(biāo)準(zhǔn)和要求、承包人在實施過程中無法核實的數(shù)據(jù)和資料的準(zhǔn)確性。
（四）投標(biāo)人投標(biāo)前應(yīng)認(rèn)真閱讀并復(fù)核發(fā)包人要求
投標(biāo)人在項目投標(biāo)前，應(yīng)充分了解招標(biāo)文件中的具體內(nèi)容。招標(biāo)投標(biāo)過程中，投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真閱讀并復(fù)核發(fā)包人要求，發(fā)現(xiàn)缺漏、錯誤或違法的，應(yīng)及時書面通知發(fā)包人，并要求其改正。
（五）發(fā)承包雙方均要增強(qiáng)契約意識
（六）EPC項目發(fā)包人要求的主要內(nèi)容
編制發(fā)包人要求是EPC項目發(fā)包前建設(shè)單位的重點(diǎn)工作之一。EPC項目招標(biāo)一定要有一份完備的發(fā)包人要求，這是一項技術(shù)性、實踐性都非常強(qiáng)的工作，涵蓋EPC項目建設(shè)全過程，而且專業(yè)性強(qiáng)、涉及專業(yè)眾多。
根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)文件》的要求，發(fā)包人要求應(yīng)盡可能清晰準(zhǔn)確，對于可以進(jìn)行定量評估的工作，發(fā)包人要求不僅應(yīng)明確規(guī)定其產(chǎn)能、功能、用途、質(zhì)量、環(huán)境、安全，并且應(yīng)規(guī)定偏離的范圍和計算方法，以及檢驗、試驗、試運(yùn)行的具體要求。對于承包人負(fù)責(zé)提供的有關(guān)設(shè)備和服務(wù)，對發(fā)包人人員進(jìn)行培訓(xùn)和提供一些消耗品等，在發(fā)包人要求中應(yīng)一并明確規(guī)定。
發(fā)包人要求通常包括但不限于以下內(nèi)容：
1．功能要求
（1）工程的目的；
（2）工程規(guī)模；
（3）性能保證指標(biāo)（性能保證表）；
（4）產(chǎn)能保證指標(biāo)。
2．工程范圍
（1）概述；
（2）包括的工作：永久工程的設(shè)計、采購、施工范圍，臨時工程的設(shè)計與施工范圍，以及竣工驗收、技術(shù)服務(wù)、培訓(xùn)、保修等工作范圍；
（3）工作界區(qū)；
（4）發(fā)包人提供的現(xiàn)場條件：施工用電、施工用水和施工排水；
（5）發(fā)包人提供的技術(shù)文件。除另有批準(zhǔn)外，承包人的工作需要遵照發(fā)包人的下列技術(shù)文件:發(fā)包人需求任務(wù)書、發(fā)包人已完成的設(shè)計文件。
3．工藝安排或要求（如有）
4．時間要求
（1）開始工作時間；
（2）設(shè)計完成時間；
（3）進(jìn)度計劃；
（4）竣工時間；
（5）缺陷責(zé)任期；
（6）其他時間要求。
5．技術(shù)要求
（1）設(shè)計階段和設(shè)計任務(wù)；
（2）設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；
（3）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求；
（4）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；
（5）設(shè)計、施工和設(shè)備監(jiān)造、試驗（如有）；
（6）樣品；
（7）發(fā)包人提供的其他條件，如發(fā)包人或其委托的第三人提供的設(shè)計、工藝包、用于試驗檢驗的工器具等，以及據(jù)此對承包人提出的予以配套的要求。
6．竣工試驗
（1）第一階段，如對單車試驗等的要求，包括試驗前準(zhǔn)備；
（2）第二階段，如對聯(lián)動試車、投料試車等的要求，包括人員、設(shè)備、材料、燃料、電力、消耗品、工具等必要條件；
（3）第三階段，如對性能測試及其他竣工試驗的要求，包括產(chǎn)能指標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營指標(biāo)、環(huán)保指標(biāo)等。
7．竣工驗收
8．竣工后試驗（如有）
9．文件要求
（1）設(shè)計文件及其相關(guān)審批、核準(zhǔn)、備案要求；
（2）溝通計劃；
（3）風(fēng)險管理計劃；
（4）竣工文件和工程的其他記錄；
（5）操作和維修手冊；
（6）其他承包人文件。
10．工程項目管理規(guī)定
（1）質(zhì)量；
（2）進(jìn)度，包括里程碑進(jìn)度計劃（如果有）；
（3）支付；
（4）健康、安全與環(huán)境管理體系；
（5）溝通；
（6）變更。
11．其他要求
（1）對承包人的主要人員資格要求；
（2）相關(guān)審批、核準(zhǔn)和備案手續(xù)的辦理；
（3）對項目業(yè)主人員的操作培訓(xùn)；
（4）分包；
（5）設(shè)備供應(yīng)商；
（6）缺陷責(zé)任期的服務(wù)要求。
五
結(jié)語
建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目，建設(shè)單位可根據(jù)項目特點(diǎn)，在可行性研究或方案設(shè)計或初步設(shè)計完成后，以工程投資估算或概算為經(jīng)濟(jì)控制指標(biāo)，以限額設(shè)計為控制手段進(jìn)行EPC招標(biāo)。
EPC項目通常采用總價合同方式，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。總價合同方式下的EPC項目，在招標(biāo)階段需要對招標(biāo)文件中的發(fā)包人要求進(jìn)行詳細(xì)描述，避免因發(fā)包人要求描述不完備帶來項目實施過程中合同價格等方面的糾紛，以保證項目順利實施，更快更好發(fā)揮投資效益。
作者：徐 賢
作者單位: 蘇州華星工程造價咨詢有限公司
來源：來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第6期
