通信運(yùn)營商降低招標(biāo)失敗率的對策研究
招標(biāo)失敗會浪費(fèi)招標(biāo)投標(biāo)各方大量的人力、物力和財力，嚴(yán)重影響采購效率以及企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。本文結(jié)合通信運(yùn)營商的業(yè)務(wù)特點，列舉了招標(biāo)失敗的三種常見情形，分析了產(chǎn)生原因，同時對如何防止招標(biāo)失敗、提高采購效率進(jìn)行了深入探討，并提出了意見建議。
一
引言
《通信工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（工信部27號令，以下簡稱《辦法》）第二條第二款規(guī)定，“通信工程建設(shè)項目，是指通信工程以及與通信工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。其中，通信工程包括通信設(shè)施或者通信網(wǎng)絡(luò)的新建、改建、擴(kuò)建、拆除等施工；與通信工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成通信工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)通信工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；與通信工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成通信工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)”。
通信工程建設(shè)項目是通信運(yùn)營商招標(biāo)采購的主體，具有地點分散、數(shù)量多、單項工程規(guī)模小、重復(fù)性強(qiáng)等特點，在采購過程中不可避免地會出現(xiàn)招標(biāo)失敗的情況。招標(biāo)失敗不僅會延長采購周期，影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，還會增加招標(biāo)投標(biāo)雙方的交易成本，造成社會資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，科學(xué)分析招標(biāo)失敗的原因，并提出有效的防范措施，對優(yōu)化營商環(huán)境和更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用具有重要意義。
二
招標(biāo)失敗常見情形
（一）投標(biāo)人數(shù)量不足
《辦法》第二十七條第一款規(guī)定，“通信工程建設(shè)項目投標(biāo)人少于3個的，不得開標(biāo)，招標(biāo)人在分析采購失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。劃分標(biāo)段的通信工程建設(shè)項目某一標(biāo)段的投標(biāo)人少于3個的，該標(biāo)段不得開標(biāo)，招標(biāo)人在分析采購失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依法對該標(biāo)段重新招標(biāo)”。根據(jù)該規(guī)定，在采購文件發(fā)售階段，無潛在投標(biāo)人報名或投標(biāo)人數(shù)量達(dá)不到依法開標(biāo)的規(guī)定，導(dǎo)致招標(biāo)失敗。
（二）投標(biāo)人被否決過多
《辦法》第三十四條第二款規(guī)定，“部分投標(biāo)人在開標(biāo)后撤銷投標(biāo)文件或者部分投標(biāo)人被否決投標(biāo)后，有效投標(biāo)不足3個且明顯缺乏競爭的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決全部投標(biāo)。有效投標(biāo)不足3個，評標(biāo)委員會未否決全部投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)報告中說明理由”。在評審階段，初步評審標(biāo)準(zhǔn)包括形式評審、資格評審和響應(yīng)性評審。投標(biāo)人在投標(biāo)時未對初步評審的實質(zhì)性條款作出響應(yīng)或遺漏響應(yīng)，導(dǎo)致被否決投標(biāo)。通過初步評審的投標(biāo)人數(shù)量達(dá)不到采購文件規(guī)定的中標(biāo)候選人推薦數(shù)量或明顯缺乏競爭性，導(dǎo)致招標(biāo)失敗。
（三）招標(biāo)終止
實踐中，一般有四類情形會導(dǎo)致招標(biāo)終止。一是不可抗力因素，即發(fā)生了不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況，致使招標(biāo)無法進(jìn)行。二是招標(biāo)人的采購需求發(fā)生變更。三是排名第一的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、不按照采購文件的要求提交履約保證金，或者被查實存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為等情形。四是招標(biāo)投標(biāo)活動違反法律規(guī)定而被終止招標(biāo)。
三
招標(biāo)失敗的原因
（一）招標(biāo)人方面
1.采購方式選擇不當(dāng)
《辦法》第六條明確規(guī)定，“技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇”和“采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項目合同金額的比例過大”的項目，可以采取邀請招標(biāo)方式。但招標(biāo)人有時不分析項目的特殊性和市場行情，在采購方式選擇上盲目向高從嚴(yán)，對本應(yīng)邀請招標(biāo)的項目公開招標(biāo)，導(dǎo)致招標(biāo)失敗率增加。
2.采購文件編制不合理
一是資格或參數(shù)要求過高，招標(biāo)人在編制采購文件時，提出比項目實際需求更高或不相關(guān)的資格條件，設(shè)置過高的技術(shù)指標(biāo)，導(dǎo)致只有少量或特定投標(biāo)人符合要求，造成大量投標(biāo)人被否決投標(biāo)。二是實質(zhì)性條款不明確，采購文件中存在實質(zhì)性條款標(biāo)識不清、要求不明，容易導(dǎo)致投標(biāo)人遺漏而被否決投標(biāo)。三是商務(wù)條款不合理，因存在實施區(qū)域或份額劃分不均衡、付款條件不及時、“霸王”條款等，導(dǎo)致潛在投標(biāo)人認(rèn)為弊多利少而放棄投標(biāo)。
3.主動尋源意識不強(qiáng)
發(fā)出采購公告后，招標(biāo)人往往坐等投標(biāo)人購買采購文件。一是主動尋源意愿淡薄。通信工程建設(shè)項目招標(biāo)公告法定發(fā)布媒體是中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺（http://www.cebpubservice.com/）和通信工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理信息平臺（https:// txzbqy.miit.gov.cn），同時通信運(yùn)營商按照其所在集團(tuán)的規(guī)定在各自招標(biāo)投標(biāo)平臺發(fā)布公告，并未全部實現(xiàn)向供應(yīng)商庫內(nèi)的目標(biāo)供應(yīng)商定向推送信息，未能全部實現(xiàn)移動互聯(lián)網(wǎng)手機(jī)端的定向提醒。二是采購文件發(fā)售期短。采購公告發(fā)布期雖滿足法定時限要求，但部分采購文件的發(fā)售截止時間在節(jié)假日，造成潛在投標(biāo)人不能及時獲取信息，從而錯失良機(jī)。
4.采購需求變更
在采購過程中，招標(biāo)人可能因需求變更或技術(shù)方案變化，使得原有采購內(nèi)容發(fā)生重大調(diào)整，此時招標(biāo)人通常會終止采購或重新組織采購。
（二）投標(biāo)人方面
1.投標(biāo)文件質(zhì)量差
投標(biāo)人不按照采購文件的規(guī)定制作投標(biāo)文件，經(jīng)常發(fā)生錯放漏放資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照、法定代表人授權(quán)委托書、聯(lián)合體協(xié)議書，以及使用無效業(yè)績或業(yè)績達(dá)不到資格條件、報價超過最高投標(biāo)限價、不滿足采購文件的實質(zhì)性條款等情況，導(dǎo)致被否決投標(biāo)的情形屢見不鮮。
2.被質(zhì)疑事項成立
部分通信運(yùn)營商采取公示否決原因、公示中標(biāo)候選人業(yè)績等方式接受更廣泛的社會監(jiān)督，促進(jìn)招標(biāo)工作公開、公平和公正開展。公示期間，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動不符合法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，提出異議或投訴，如中標(biāo)人存在弄虛作假、圍標(biāo)串標(biāo)、失信等行為，經(jīng)過查實被異議或投訴事項成立的，中標(biāo)人會被取消中標(biāo)資格；若遞補(bǔ)中標(biāo)候選人不成功，也會導(dǎo)致招標(biāo)失敗。
（三）市場環(huán)境方面
1.標(biāo)的物具有特殊性
一是處于賣方市場的貨物，如采用高新技術(shù)的通信設(shè)備，技術(shù)含量高，潛在投標(biāo)人處于行業(yè)壟斷地位，對于性價比不高的項目，潛在投標(biāo)人參與的意愿較低。二是地域?qū)傩悦黠@的工程，中標(biāo)人需要花費(fèi)時間、精力熟悉當(dāng)?shù)厍闆r和協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)囟喾劫Y源，才能保證項目順利實施，且異地企業(yè)履約難度較大。三是履約成本高的服務(wù)，如現(xiàn)網(wǎng)設(shè)備的改造、升級類項目，其他品牌的廠商中標(biāo)后履約存在成本高、難度大、利潤低等情況。
2.發(fā)生情勢變更情況
《民法典》第五百三十三條規(guī)定，“合同成立后,合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化，繼續(xù)履行合同對于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同?！睂嵺`中，有些項目投標(biāo)有效期時間較長，而標(biāo)的物或原材料價格受市場影響波動較大，從投標(biāo)至合同簽訂時間跨度大，投標(biāo)人的投標(biāo)價格遠(yuǎn)低于簽訂合同時的市場價，投標(biāo)人繼續(xù)履約損失更大，往往不得不放棄中標(biāo)。
四
有效預(yù)防招標(biāo)失敗
（一）謀定后動，穩(wěn)妥啟動招標(biāo)流程
通信運(yùn)營商應(yīng)立足企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，把握政策動向，充分調(diào)研業(yè)務(wù)需求，多方論證技術(shù)方案，在確保技術(shù)方案成熟、資金來源落實的前提下開展招標(biāo)工作，除不可抗力因素外，最大限度地避免招標(biāo)過程中的變更。
（二）棄繁就簡，合理選擇采購方式
招標(biāo)人應(yīng)改變逢采必招、招則公開、凡事“就高”的思路?！肮_無過，邀請有弊”是片面追求形式上的更嚴(yán)格，但嚴(yán)重影響了采購效率、增加了采購成本。針對具體的采購項目，凡是達(dá)到依法必須招標(biāo)規(guī)定的，應(yīng)嚴(yán)格采用招標(biāo)方式；符合邀請招標(biāo)條件的，完全可采取邀請招標(biāo)方式。此外，對于非依法必須招標(biāo)的項目，可按照企業(yè)的采購管理規(guī)定，采取比選、競爭性談判、單一來源采購等非招標(biāo)采購方式，簡捷高效地完成采購工作。
（三）多措并舉，加大供應(yīng)尋源力度
1.擴(kuò)大采購公告的發(fā)布范圍
除了法定媒介、通信運(yùn)營商招標(biāo)采購平臺外，利用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過企業(yè)微信公眾號等方式有效擴(kuò)大公開范圍，提高手持終端的便閱性，擴(kuò)大受眾范圍。
2.延長采購公告發(fā)布時間
對于市場競爭不充分、潛在投標(biāo)人少的項目，可發(fā)布預(yù)采購公告。在發(fā)布正式采購公告時，適度延長采購文件發(fā)售期限，確保潛在投標(biāo)人有充裕的準(zhǔn)備時間。
3.改變采購尋源方式
建立動態(tài)的供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫，按照產(chǎn)品或服務(wù)目錄實現(xiàn)標(biāo)的物與投標(biāo)人的對應(yīng)和映射關(guān)系，通過信息化系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計、精準(zhǔn)分析，向潛在投標(biāo)人定向推送采購公告信息。
（四）合法合規(guī)，科學(xué)編制采購文件
1.寬入嚴(yán)出
寬入就是要降低門檻，減少非必要的資格條件和業(yè)績要求，讓更多潛在投標(biāo)人有參與機(jī)會。
嚴(yán)出就是要在符合資格條件的基礎(chǔ)上實現(xiàn)充分競爭，優(yōu)中選優(yōu)。
2.條件適配
合理設(shè)置采購文件的資質(zhì)要求、業(yè)績門檻，杜絕排斥潛在投標(biāo)人的條款、與標(biāo)的物不相關(guān)的資格條件，提倡將招標(biāo)前的技術(shù)規(guī)范書公開征求建議，廣泛聽取各潛在投標(biāo)人的意見并接受監(jiān)督。
3.事清理明
事清就是采購什么、采購多少、技術(shù)要求是什么，以顯著的方式標(biāo)明實質(zhì)性要求、條件以及不滿足實質(zhì)性要求和條件的投標(biāo)將被否決的提示。對于非實質(zhì)性要求和條件，應(yīng)當(dāng)規(guī)定允許偏差的最大范圍、最高項數(shù)和調(diào)整偏差的方法。
理明就是要求采購文件條款合理、邏輯清晰、評分辦法明確，細(xì)化提供什么材料以及如何提供。合法合規(guī)是編制采購文件的基礎(chǔ)，合理可行是減少招標(biāo)失敗的基本要求。
（五）溫馨提醒，積極創(chuàng)造投標(biāo)條件
采購過程是供需雙方共同努力、共同達(dá)成合作目標(biāo)的過程。招標(biāo)人可在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，公平公開公正地向潛在投標(biāo)人提供幫助與支持，共同促進(jìn)合作目標(biāo)的達(dá)成。如通過溫馨提醒的方式告知潛在投標(biāo)人注意事項、常見的否決情形、招標(biāo)投標(biāo)平臺的操作流程等，與采購文件一起發(fā)送給潛在投標(biāo)人，最大限度地降低因制作投標(biāo)文件疏忽導(dǎo)致的否決。溫馨提醒樣例如表1所示。
