淺析貨物評(píng)標(biāo)過(guò)程中的“投標(biāo)無(wú)效”情形
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與主體包括招標(biāo)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及其他利害關(guān)系人，如果項(xiàng)目采取委托招標(biāo)，還涉及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。在各類招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)是評(píng)標(biāo)工作的主要承擔(dān)者和否決投標(biāo)的法定主體。筆者在多年的實(shí)際工作中，在評(píng)標(biāo)過(guò)程中遇到過(guò)諸多“投標(biāo)無(wú)效”的情形，深刻感受到招標(biāo)成功與否與評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員對(duì)招標(biāo)文件的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法的理解程度、對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的熟悉程度以及對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的具體應(yīng)用密切相關(guān)。
下面，筆者結(jié)合工作實(shí)踐，通過(guò)對(duì)貨物評(píng)標(biāo)過(guò)程中兩則典型案例的梳理和分析，探討如何有效避免和科學(xué)應(yīng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的“投標(biāo)無(wú)效”情形。
一、案例簡(jiǎn)介
案例1：2019年1月20日，大慶油田某視頻會(huì)議系統(tǒng)公開招標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)人甲公司和乙公司在各自投標(biāo)文件中提供的法定代表人身份證中的姓氏相同，年齡相差26歲，且住址為同一地址（一字不差）。評(píng)委在評(píng)審過(guò)程中就此提出疑問(wèn)，懷疑二人為直系親屬關(guān)系（疑為父子關(guān)系）。通過(guò)全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢后發(fā)現(xiàn)，甲、乙兩家公司并不存在控股、管理關(guān)系，評(píng)委就此展開激烈的爭(zhēng)論，并認(rèn)為雖無(wú)確切的證據(jù)證明甲、乙兩家公司的法人存在控股、管理關(guān)系，但是投標(biāo)文件顯示他們確實(shí)存在親屬關(guān)系，有圍標(biāo)的嫌疑，應(yīng)判定兩家公司投標(biāo)無(wú)效。
案例2：2018年6月8日，大慶油田空氣壓縮機(jī)招標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)人甲公司和乙公司提供的產(chǎn)品授權(quán)經(jīng)銷證書中制造商為同一家單位，均為深圳某公司。評(píng)委在評(píng)審?fù)稑?biāo)文件時(shí)無(wú)法從投標(biāo)人提供的資料上辨別真?zhèn)?，于是啟?dòng)澄清程序，要求投標(biāo)人進(jìn)行書面澄清。甲、乙公司代表在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)均及時(shí)提供了制造商出具的傳真件，證明自己提供的授權(quán)證書是真實(shí)有效的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)判定兩家公司投標(biāo)均無(wú)效。在評(píng)標(biāo)結(jié)果公示期間，甲公司提出異議并提供了授權(quán)制造商出具的相關(guān)證明，認(rèn)為乙公司提供的授權(quán)證書是其采用非正常手段從非正規(guī)渠道獲得，請(qǐng)求評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)審該項(xiàng)目，還自己公平。
二、案例分析
（一）案例1解析
1.問(wèn)題闡述
單位負(fù)責(zé)人或法定代表人不為同一人，并且分別為不存在控股、管理關(guān)系的不同單位，但是他們可能存在夫妻、父子（女）、母子（女）、兄弟姐妹等其中一種直系親屬關(guān)系，其參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)，相關(guān)投標(biāo)是否有效？
2.法律規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)。單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標(biāo)均無(wú)效。
3.案例簡(jiǎn)析
在貨物招標(biāo)實(shí)際操作中，案例1中的類似情形經(jīng)常會(huì)遇到。尤其是技術(shù)簡(jiǎn)單、通用性較強(qiáng)的普通物資，往往參與的投標(biāo)人較多，競(jìng)爭(zhēng)較為激烈。部分投標(biāo)人為了提高中標(biāo)率，往往會(huì)聯(lián)合多家關(guān)系較好的潛在投標(biāo)人共同參與同一個(gè)項(xiàng)目。為了規(guī)避評(píng)標(biāo)過(guò)程中的網(wǎng)上信息核查，這些投標(biāo)人通常會(huì)提前向工商部門提交申請(qǐng)，在全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中變更相關(guān)內(nèi)容或者注銷企業(yè)部分信息，從而減少投標(biāo)被否決的可能性。因此，評(píng)委在評(píng)審過(guò)程中僅憑投標(biāo)文件往往很難判斷出投標(biāo)人之間是否存在控股關(guān)系或管理關(guān)系。另外，法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章中都沒(méi)有明確規(guī)定投標(biāo)人的法定代表人或負(fù)責(zé)人之間存在著夫妻、父子（女）、母子（女）、兄弟姐妹等直系親屬關(guān)系時(shí)，是否屬于串通投標(biāo)行為。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條和第四十條規(guī)定的投標(biāo)人相互串通投標(biāo)行為中，部分為顯性行為，而屬于隱性行為的部分，評(píng)委在評(píng)審?fù)稑?biāo)文件時(shí)很難從文字資料上直接判斷，但是可以從投標(biāo)文件的相關(guān)資料中很明顯地看出投標(biāo)人的負(fù)責(zé)人或法定代表人之間存在直系親屬關(guān)系，至于他們之間是否存在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定的情形，僅依靠評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的評(píng)委并不能簡(jiǎn)單判定，需要有關(guān)行政監(jiān)督管理部門提供人力、物力，花費(fèi)一定的財(cái)力和時(shí)間，并采取一定的手段，才能獲得相關(guān)證據(jù)，來(lái)證明相關(guān)當(dāng)事人存在串通投標(biāo)行為。而在貨物招標(biāo)中，若投標(biāo)人的負(fù)責(zé)人或法定代表人之間存在直系親屬關(guān)系，評(píng)委一般都會(huì)判定有串通投標(biāo)的嫌疑，只是苦于缺乏相應(yīng)法律支撐，經(jīng)常會(huì)引起投標(biāo)人的異議和投訴。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)將這一情形盡快納入部門規(guī)章中，尤其應(yīng)補(bǔ)充完善到《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》中。
（二）案例2解析
1.問(wèn)題闡述
在實(shí)際操作中，面向全國(guó)公開招標(biāo)的貨物招標(biāo)項(xiàng)目，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)同一制造商授權(quán)多家代理商或多家經(jīng)銷商參與同一招標(biāo)項(xiàng)目的現(xiàn)象。評(píng)標(biāo)委員會(huì)僅從投標(biāo)文件提供的有限資料中往往很難辨別真?zhèn)?，如果啟?dòng)澄清程序，評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否有權(quán)判定外部證據(jù)的真實(shí)性？投標(biāo)人提供的外部證據(jù)若真實(shí)有效，是否可以將其作為評(píng)判的依據(jù)？
2.法律規(guī)定及解讀
根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十二條的規(guī)定，投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或者其他組織。法定代表人為同一個(gè)人的兩個(gè)及兩個(gè)以上法人，母公司、全資子公司及其控股公司，都不得在同一貨物招標(biāo)中同時(shí)投標(biāo)。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標(biāo)均無(wú)效。一個(gè)制造商對(duì)同一品牌同一型號(hào)的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)。
從上述規(guī)定不難看出，制造商可以自己參加投標(biāo)，也可以委托代理商代理投標(biāo)，或者授權(quán)其他企業(yè)以自己產(chǎn)品參加投標(biāo)。如果委托代理公司代理投標(biāo)，制造商應(yīng)向代理公司出具投標(biāo)授權(quán)書，對(duì)投標(biāo)承擔(dān)責(zé)任；如果授權(quán)其他企業(yè)以自己產(chǎn)品參加投標(biāo)，應(yīng)對(duì)投標(biāo)產(chǎn)品的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。制造商委托代理公司代理投標(biāo)或授權(quán)其他企業(yè)以自己產(chǎn)品參加投標(biāo)的，自己不得同時(shí)參加該項(xiàng)目投標(biāo)，否則構(gòu)成違法的圍標(biāo)行為。
3.案例簡(jiǎn)析
案例2中，兩家投標(biāo)人提供了同一制造商出具的授權(quán)書，評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)過(guò)仔細(xì)評(píng)審并核對(duì)公章，發(fā)現(xiàn)兩份授權(quán)書一模一樣，一時(shí)無(wú)法判定其真?zhèn)?，因此啟?dòng)了澄清程序，要求投標(biāo)人證明自己的授權(quán)書為真授權(quán)書。筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，貨物招標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)重復(fù)授權(quán)問(wèn)題，一方面，部分制造商管理混亂，相關(guān)管理部門雖然有授權(quán)的權(quán)利，但是無(wú)法遏制實(shí)權(quán)人物利用職權(quán)便利私自授權(quán)的現(xiàn)象；另一方面，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)投標(biāo)人持有項(xiàng)目授權(quán)而另一個(gè)投標(biāo)人持有區(qū)域授權(quán)的現(xiàn)象。本文討論的案例2屬于第一種情形，評(píng)委依據(jù)“一個(gè)制造商委托多個(gè)代理人投標(biāo)，如果出現(xiàn)同一產(chǎn)品的投標(biāo)人全部為同一制造商授權(quán)參加投標(biāo)的，視為一個(gè)投標(biāo)人”的原則進(jìn)行評(píng)標(biāo)時(shí)，到底應(yīng)該視哪一個(gè)投標(biāo)人為有效投標(biāo)人，并無(wú)相關(guān)的法律依據(jù)和招標(biāo)文件約定依據(jù)可循，評(píng)委無(wú)法弄清投標(biāo)人的真實(shí)意思表示，因此啟動(dòng)澄清程序，要求投標(biāo)人提供外部證據(jù)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)此時(shí)面臨著判定外部證據(jù)是否真實(shí)有效的情形。在案例2涉及的項(xiàng)目中，投標(biāo)人提供的證據(jù)是由制造商出具的掃描件，評(píng)標(biāo)委員會(huì)視其真實(shí)有效，將其作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)，判定兩家投標(biāo)均無(wú)效。
從另一個(gè)角度分析，在重復(fù)授權(quán)問(wèn)題上，存在三種常見情形：情形一是兩家投標(biāo)人提供的授權(quán)均真實(shí)有效，此時(shí)應(yīng)判定兩家投標(biāo)均無(wú)效；情形二是兩家投標(biāo)人提供的授權(quán)均為虛假或無(wú)效授權(quán)，此時(shí)兩家投標(biāo)人也應(yīng)判定為無(wú)效；情形三是兩家投標(biāo)人提供的授權(quán)一真一假，這才是評(píng)委面臨的難題。這一真一假說(shuō)到底還是緣自投標(biāo)人自己的行為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否有權(quán)利或有義務(wù)去判定其真假？即使評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以判定真假，這些基于招標(biāo)文件和投標(biāo)文件以外的證據(jù)是否可以作為判定投標(biāo)人“投標(biāo)無(wú)效或有效”的依據(jù)？這些問(wèn)題都有待進(jìn)一步商榷。若外部證據(jù)可以用來(lái)評(píng)標(biāo)，是否違反《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十九條“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀、公正地對(duì)投標(biāo)文件提出評(píng)審意見。招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法不得作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)。”這一規(guī)定呢？
因此，在貨物招標(biāo)實(shí)際操作中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)提前將此類情形告知招標(biāo)人，建議其在招標(biāo)文件中約定好出現(xiàn)授權(quán)重復(fù)的情形時(shí)的判定方法，盡量避免讓評(píng)標(biāo)委員會(huì)來(lái)臨時(shí)判斷。同時(shí)，也要有效約束投標(biāo)人，使其盡量與制造商溝通好，保證唯一授權(quán)，避免投標(biāo)無(wú)效的情形發(fā)生，以便順利開展招標(biāo)并進(jìn)一步降低投標(biāo)成本。
三、建議
在工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)人遞交文件后較常見的“投標(biāo)無(wú)效”行為主要就是上述兩種，而采用聯(lián)合體投標(biāo)的較少。因此，聯(lián)合體“投標(biāo)無(wú)效”行為，筆者在此不予贅述。針對(duì)上述兩種情形，筆者提出兩點(diǎn)建議：
一是建議招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及時(shí)整理并分析相關(guān)案例，總結(jié)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，并上報(bào)給上級(jí)行政監(jiān)督管理部門，加大對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商和投標(biāo)人的管理力度，對(duì)在投標(biāo)過(guò)程中惡意競(jìng)爭(zhēng)、弄虛作假的投標(biāo)人，將其列入投標(biāo)人失信名單，加大對(duì)其的懲罰力度，并向社會(huì)公示其行為，以進(jìn)一步形成震懾，使其不敢弄虛作假，同時(shí)給其他投標(biāo)人以警示。
二是建議有關(guān)部門在重新修訂部門規(guī)章時(shí)，多收集一些實(shí)際案例，將一些常見情形歸納整理并加以分析后，制訂操作細(xì)則，為各招標(biāo)單位招標(biāo)和投標(biāo)單位投標(biāo)時(shí)提供有效法律依據(jù)，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范開展、順利進(jìn)行。
作者：高登利
作者單位：大慶油田招標(biāo)中心有限責(zé)任公司
