FTA框架下政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的特點(diǎn)和趨勢(shì)
擴(kuò)大合作領(lǐng)域
維護(hù)共同利益第一，開放國(guó)家增加，合作范圍擴(kuò)大。1994年至今，含政府采購(gòu)實(shí)質(zhì)性條款的FTA數(shù)量逐漸增長(zhǎng)，占FTA總量的30%左右。越來越多的FTA中納入了政府采購(gòu)相關(guān)事項(xiàng)，越來越多的經(jīng)濟(jì)體通過FTA開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，世界范圍內(nèi)政府采購(gòu)自由化程度顯著提高。涵蓋政府采購(gòu)的FTA的締約方也不再局限于《政府采購(gòu)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GPA）的締約方，不少正處于加入GPA談判進(jìn)程的觀察方和非GPA成員也已加入其中。在參與五個(gè)以上含政府采購(gòu)的FTA經(jīng)濟(jì)體中，盡管GPA締約方占多數(shù)，但像智利、秘魯和墨西哥等GPA觀察方或非成員參與含政府采購(gòu)的FTA數(shù)量也逐年增多。從近幾年生效的FTA看，更有土耳其、馬來西亞和越南等非GPA締約方的經(jīng)濟(jì)體新加入到通過FTA開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的行列中。除了通過FTA開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)家數(shù)量增加外，不少國(guó)家還通過FTA，逐漸擴(kuò)大政府采購(gòu)領(lǐng)域的合作范圍，如，擴(kuò)大彼此間在政府采購(gòu)電子化手段的運(yùn)用、增強(qiáng)政府采購(gòu)制度建設(shè)的溝通以及培養(yǎng)從事政府采購(gòu)專員的能力等。對(duì)合作的日益重視，充分體現(xiàn)了各FTA締約方對(duì)其在政府采購(gòu)市場(chǎng)開放方面共同利益的探索與維護(hù)。對(duì)比《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱CPTPP）和GPA可知，CPTPP不僅要求締約方交換制度框架、最佳實(shí)踐、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方面的經(jīng)驗(yàn)和信息，還鼓勵(lì)發(fā)展和擴(kuò)大電子手段的使用，強(qiáng)調(diào)通過合作加強(qiáng)政府采購(gòu)官員能力建設(shè)、采購(gòu)制度建設(shè)、提高提供多語種采購(gòu)機(jī)會(huì)的能力，從而更好地促進(jìn)各方供應(yīng)商參與、履行各方承諾。第二，強(qiáng)調(diào)互惠對(duì)等原則。相較GPA，F(xiàn)TA中的互惠對(duì)等原則主要體現(xiàn)在協(xié)定門檻價(jià)的靈活性上。盡管GPA的締約方可以按照互惠原則就次中央實(shí)體的門檻價(jià)和開放范圍進(jìn)行雙邊談判，但各經(jīng)濟(jì)體在出價(jià)中仍需考慮所有GPA締約方的利益，并受制于GPA規(guī)則和世界貿(mào)易組織規(guī)則的約束。FTA以雙邊或區(qū)域內(nèi)的互惠對(duì)等為目標(biāo)，各方自行就共同利益達(dá)成一致。以美國(guó)、韓國(guó)和新加坡為例，其FTA政府采購(gòu)市場(chǎng)開放門檻價(jià)與GPA出價(jià)相比有升有降，且與不同締約方間簽訂的FTA的出價(jià)也有所差異，但同一FTA締約方之間的門檻價(jià)均相同?？傮w而言，與GPA相比，各經(jīng)濟(jì)體在FTA中政府采購(gòu)的門檻價(jià)水平更低，調(diào)整更靈活，開放程度更高，更符合締約方之間的“互惠對(duì)等”。除總體門檻價(jià)之外，互惠對(duì)等原則還體現(xiàn)在開放實(shí)體方面。雖然每個(gè)國(guó)家開放清單中的實(shí)體不盡相同，但FTA的締約方對(duì)中央實(shí)體、次中央實(shí)體、其他實(shí)體這三類實(shí)體的開放均保持了對(duì)等。例如，美國(guó)在與巴林、阿曼締約的FTA中，雙方均未開放次中央實(shí)體。第三，突出透明度和信息共享。國(guó)際機(jī)制發(fā)揮作用有賴于各方的監(jiān)督。要維護(hù)FTA框架下的合作，締約方就必須接受來自國(guó)內(nèi)制度和對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的約束、來自其他締約方對(duì)這些政策和制度的批判，以及來自國(guó)際市場(chǎng)對(duì)其的協(xié)調(diào)和干預(yù)，同時(shí)，還要確保最大程度地提升透明度和擴(kuò)大信息共享范圍。但這些并非意味著締約方會(huì)失去本國(guó)經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)和主權(quán)。關(guān)于政府采購(gòu)制度，各FTA均要求其締約方，涉及政府采購(gòu)的法律、法規(guī)、管理程序及其采購(gòu)實(shí)體所適用的規(guī)則、程序和做法符合FTA中政府采購(gòu)章節(jié)的規(guī)定，且確保這些信息發(fā)生變更時(shí)，其他締約方會(huì)及時(shí)被告知。同時(shí)，任何締約方及其采購(gòu)實(shí)體都可以更新政府采購(gòu)政策，建立新的采購(gòu)方式、程序、合同訂立方式等，只要這些內(nèi)容與FTA中的政府采購(gòu)章節(jié)不沖突即可。關(guān)于政府采購(gòu)信息的公開，F(xiàn)TA要求締約方及時(shí)發(fā)布與涵蓋政府采購(gòu)有關(guān)的所有普遍適用措施及其修改內(nèi)容，例如，意向采購(gòu)公告、計(jì)劃采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、合同授予信息，以及關(guān)于上述信息的質(zhì)疑答復(fù)。近年來簽署的FTA鼓勵(lì)其締約方在電子化發(fā)布政府采購(gòu)信息方面展開合作。例如，CPTPP要求各締約方應(yīng)設(shè)法通過電子化手段發(fā)布政府采購(gòu)信息、公告、采購(gòu)文件，以及接收投標(biāo)文件?！皻W盟—日本”FTA要求，締約方要確保意向采購(gòu)的公告和計(jì)劃采購(gòu)的公告必須通過互聯(lián)網(wǎng)上的單一入口以電子方式直接免費(fèi)獲取。另外，最新的FTA越來越重視在數(shù)據(jù)共享和能力建設(shè)方面的信息共享與合作。例如，CPTPP要求其締約方應(yīng)努力做到經(jīng)驗(yàn)信息、制度框架、最佳實(shí)踐、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方面的信息交換，并共同促進(jìn)政府采購(gòu)官員能力建設(shè)?！皻W盟—日本”FTA要求其締約方應(yīng)向另一方分享與涵蓋采購(gòu)相關(guān)的現(xiàn)有可比較的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其政府委員會(huì)則有責(zé)任提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)交互的方式。聚焦本國(guó)目標(biāo)
爭(zhēng)取國(guó)家利益第一，結(jié)合地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，簽訂協(xié)定。在建立了政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的國(guó)際制度后，對(duì)締約方來說，最重要的事務(wù)是如何更加合理地使用制度，從而使開放狀態(tài)得以持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各經(jīng)濟(jì)體在開放范圍清單中均結(jié)合各自地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，增強(qiáng)國(guó)際機(jī)制的合理性。美國(guó)與其他經(jīng)濟(jì)體締約的涵蓋政府采購(gòu)的FTA中，中央實(shí)體層面對(duì)農(nóng)業(yè)部等近十個(gè)實(shí)體的開放范圍作了限制。在次中央實(shí)體開放層面，對(duì)特定地區(qū)的敏感行業(yè)進(jìn)行限制。例如，排除佛羅里達(dá)州、伊利諾斯州和紐約州等部分州的建筑級(jí)鋼材、機(jī)動(dòng)車和煤炭采購(gòu)，以及聯(lián)邦基金對(duì)公共交通和高速公路的政府采購(gòu)項(xiàng)目。盡管在近期簽訂的FTA中，美國(guó)縮小了對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的開放限制，但依舊在服務(wù)類項(xiàng)目中排除了運(yùn)輸服務(wù)、政府設(shè)施或用于政府目的的私有設(shè)施的管理與運(yùn)作服務(wù)、用于政府目的的私有設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)有關(guān)的服務(wù)、公共事業(yè)服務(wù)和研發(fā)服務(wù)等。新加坡政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放結(jié)合地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的情況較少，僅在少數(shù)FTA中限制了考試與評(píng)鑒局和公共事業(yè)局的開放范圍。韓國(guó)在出價(jià)清單中主要限制了中央實(shí)體中關(guān)于農(nóng)漁畜牧產(chǎn)品的政府采購(gòu)項(xiàng)目。對(duì)于其他實(shí)體的開放，主要限制了電力公司的部分項(xiàng)目。此外，韓國(guó)還排除了人體試食項(xiàng)目和機(jī)場(chǎng)采購(gòu)項(xiàng)目。第二，考慮中小企業(yè)和環(huán)境等因素。國(guó)際機(jī)制促進(jìn)了國(guó)家目標(biāo)的合作追求，但不能代替抽象而普遍的國(guó)家利益。和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)一樣，諸如中小企業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等其他非采購(gòu)目標(biāo)同樣構(gòu)成了政府采購(gòu)市場(chǎng)開放中的國(guó)家利益，并體現(xiàn)在了FTA的政府采購(gòu)規(guī)則和締約方的開放清單中。在最新的涵蓋政府采購(gòu)的FTA中，CPTPP給予了“促進(jìn)中小企業(yè)參與”這一問題極高的重視。為了促進(jìn)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)，CPTPP不僅要求其締約方應(yīng)盡量使中小企業(yè)能夠免費(fèi)獲得采購(gòu)文件，還要求采購(gòu)活動(dòng)中盡量使用電子手段和其他新信息通訊技術(shù)，并且鼓勵(lì)根據(jù)采購(gòu)規(guī)模等給予中小型企業(yè)分包。美國(guó)在所有的FTA中均將“不適用于對(duì)小微企業(yè)的預(yù)留優(yōu)惠”列入總注釋內(nèi)。韓國(guó)在各類采購(gòu)實(shí)體的注釋中均排除了“針對(duì)中小企業(yè)的單一來源采購(gòu)和預(yù)留份額”的適用性。在環(huán)境保護(hù)方面，CPTPP要求締約方及其開放實(shí)體的設(shè)置應(yīng)促進(jìn)資源和環(huán)境保護(hù)的技術(shù)規(guī)格?！皻W盟—日本”FTA允許采購(gòu)實(shí)體制定與采購(gòu)有關(guān)的環(huán)境條款，前提是這些條款不違背締約方之間的政府采購(gòu)原則與規(guī)則。美國(guó)主要在次中央實(shí)體的注釋中說明，這些實(shí)體在不對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生變相壁壘的情況下可以實(shí)施改進(jìn)總體環(huán)境質(zhì)量的措施。第三，注重國(guó)家安全和敏感信息的保護(hù)。政府采購(gòu)的多目標(biāo)性決定了政府采購(gòu)不局限于一般購(gòu)買行為中對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求。因此，政府采購(gòu)信息還涉及社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等非采購(gòu)目標(biāo)，使得保護(hù)信息安全成為包含政府采購(gòu)事項(xiàng)的FTA中各國(guó)都非常重視的內(nèi)容。GPA允許其參加方在涉及國(guó)家安全或國(guó)防目的等情況時(shí)不披露任何信息。FTA框架下的政府采購(gòu)開放，對(duì)國(guó)家安全和敏感信息保護(hù)不僅反映在各FTA的政府采購(gòu)規(guī)則中，還在各經(jīng)濟(jì)體的開放清單中有所體現(xiàn)。規(guī)則層面，以CPTPP為例，政府采購(gòu)章節(jié)第12條“技術(shù)規(guī)格”中規(guī)定，允許締約方及其實(shí)體在準(zhǔn)備、采用或應(yīng)用技術(shù)規(guī)范時(shí)保護(hù)政府敏感信息。在第3條“例外”中規(guī)定，允許締約方在保護(hù)公共道德、秩序或安全，保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或者健康，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及涉及殘疾人、慈善機(jī)構(gòu)或者監(jiān)獄囚工等方面采取必要措施。開放清單層面，美國(guó)、新加坡和韓國(guó)均通過排除特定實(shí)體和項(xiàng)目來保護(hù)國(guó)家安全和敏感信息。在美國(guó)參與的FTA中，國(guó)防部和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)涉及國(guó)家安全的采購(gòu)項(xiàng)目均被排除在外。能源部用于支持保衛(wèi)性的國(guó)家安全采購(gòu)并接受《原子能法》監(jiān)管或與戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備相關(guān)的石油采購(gòu)項(xiàng)目也被列入例外情況。涉及應(yīng)急服務(wù)和國(guó)防安全的疏浚工程也被排除在外。新加坡在FTA中對(duì)國(guó)防部的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行了限定，排除了內(nèi)政部下設(shè)內(nèi)部安全局、刑事調(diào)查局、安全機(jī)構(gòu)和中央肅毒局的政府采購(gòu)項(xiàng)目，以及內(nèi)政部涉及安全的政府采購(gòu)項(xiàng)目。韓國(guó)同樣限定了其國(guó)防部的政府采購(gòu)項(xiàng)目，同時(shí)排除了警察廳和海洋警察廳用于維持公共秩序的采購(gòu)項(xiàng)目。（本文摘編自作者碩士論文《自由貿(mào)易協(xié)定框架下的政府采購(gòu)市場(chǎng)開放——國(guó)際趨勢(shì)與中國(guó)策略》）
■ 吳文正
