作為國際通行的最低價中標采購方式，在我國卻一直受到低價搶標、低中高結(jié)、多次轉(zhuǎn)包、質(zhì)量低下等非議，因此研究最低價中標和多次轉(zhuǎn)包問題具有現(xiàn)實意義和迫切性。本文重點從制度、市場、技術(shù)等角度分析了最低價中標法在我國應(yīng)用出現(xiàn)的問題，建議在新時期應(yīng)當主動完善招標投標機制, 改進成本價核算，優(yōu)化評標管理，破除行業(yè)潛規(guī)則，加強標后管理和誠信體系建設(shè)，以有效應(yīng)對最低價中標和多次轉(zhuǎn)包可能帶來的各種風(fēng)險。 

一、我國的評標方法應(yīng)用現(xiàn)狀

招標投標是一種國際上普遍運用的、有組織的市場交易行為和市場資源配置方式，是國際貿(mào)易中一種工程、貨物、服務(wù)的買賣方法。招標投標的本質(zhì)是買方窮其辦法擇優(yōu)選擇賣方的一種行為，其中尋求價格最低的賣方是擇優(yōu)的重要體現(xiàn)，作為確定中標人的方式和方法，最低價中標方式也是國際組織、主要發(fā)達國家和地區(qū)普遍選用的一種評標方式，《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》、聯(lián)合國《貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》、世界貿(mào)易組織（WTO）《政府采購協(xié)議》均將最低價中標作為優(yōu)先選用的評標方式。我國目前規(guī)范招標投標的法律有兩部：《招標投標法》和《政府采購法》。按照《招標投標法》及其下位法的規(guī)定，評標方法包括經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評估法；按照《政府采購法》及其下位法的規(guī)定，評標方法包括最低評標價法、綜合評分法。上述的經(jīng)評審的最低投標價法和最低評標價法，在業(yè)界合稱為最低價中標法，簡稱最低價中標，相對應(yīng)的是綜合評標。對于最低價中標而言，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國、WTO和其他國家與地區(qū)對最低中標法的表述存在一定的差異，但總體來說都是在評標時以商務(wù)、技術(shù)作為符合性審查因素，將價格作為中標唯一因素的評標方法，即誰的價格最低誰中標。

綜合評標和最低價中標，從國際上來看，多以最低價中標方式作為優(yōu)先的選擇方式，我國1980年第一個采用世界銀行貸款的大學(xué)項目和1982年業(yè)內(nèi)經(jīng)典的魯布革水電站引水系統(tǒng)工程招標均采用的是最低價中標法評標。隨著1999年《招標投標法》和2002年《政府采購法》的頒布，招標投標制度逐步完善，綜合評標和最低價中標兩種方式的運用此消彼長。立法初期，最低價中標方式在較大范圍內(nèi)得到優(yōu)先采用。2005年至2012年黨的十八大召開這一時期，綜合評標方式以其“可操作性強”在一定程度上獲得青睞。黨的十八大以來，在簡政放權(quán)、“中央八項規(guī)定”和懲治腐敗高壓態(tài)勢等新形勢下，政府權(quán)力受到一定的限制，一方面最低價中標方式在中小項目和政府采購項目中大量采用；另一方面，隨著EPC和PPP項目的興起，加上財政部門強化采購人主體責(zé)任和推崇“以結(jié)果為導(dǎo)向”的政府采購改革思路，綜合評標法又開始被更多人關(guān)注。

作為國際通行和首選的最低價中標方式，在我國一直受到低價搶標、低中高結(jié)、多次轉(zhuǎn)包、質(zhì)量低下等非議。2018年1月，安徽省合肥市望江路上16處BRT公交站臺頂板在大雪中倒塌，造成27人受傷、1人死亡。其中兩個重要原因，一是低價中標，當時該項目招標控制價是1500萬元，而安徽創(chuàng)譽建設(shè)工程有限公司以711.58萬余元中標；二是施工單位安徽創(chuàng)譽建設(shè)工程有限公司違法層層轉(zhuǎn)包。2016年，成都、北京、沈陽等地爆出的校園“毒跑道”事件的背后，其原因之一也是中標價格過低。一般性能好又安全環(huán)保的塑膠跑道合理價格在300元/平方米左右，但很多項目一味追求低價中標，甚至一些政府部門出臺低于200元/平方米的招標控制價，使不少中標價格低于150元/平方米。第二個原因是隨著2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部體育場地施工專業(yè)承包資質(zhì)的取消，沒有了門檻的塑膠跑道工程的中標主體五花八門，層層轉(zhuǎn)包給私人，造成劣質(zhì)塑膠場地比比皆是。

轉(zhuǎn)包是指合同承接主體承接業(yè)務(wù)后，又將其承包的工程建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人，轉(zhuǎn)讓人退出承包關(guān)系，受讓人成為承包合同的另一方實際當事人的行為?！蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕1號）對“承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格的子公司施工的情形）或個人施工的”等九種情形作出了明確的規(guī)定。最低價中標和多次轉(zhuǎn)包帶來的危害顯而易見，研究最低價中標和多次轉(zhuǎn)包存在的問題和對策，具有一定的現(xiàn)實意義和迫切性。

二、問題分析

（一）簡政放權(quán)下缺少過渡管理手段

黨的十八大以來，在簡政放權(quán)的改革思路下，我國很多領(lǐng)域都取消了單位資質(zhì)和個人資質(zhì)，包括招標代理、政府采購、工程咨詢、園林綠化施工資質(zhì)、體育場地設(shè)施工程專業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)、智能化系統(tǒng)集成資質(zhì)、勞務(wù)資質(zhì)、物業(yè)管理資質(zhì)，建筑智能化、消防設(shè)施、建筑裝飾裝修、建筑幕墻4個工程設(shè)計與施工一體化資質(zhì)等單位資質(zhì)，招標師、國有企業(yè)法律顧問、造價員、價格鑒證師等個人執(zhí)業(yè)（職業(yè)）資格，并將大批資質(zhì)審批和項目審批權(quán)限下放。這種“小政府、大社會”的改革思路自然限制了政府權(quán)力、減少了市場壁壘、擴大了競爭、降低了市場交易成本、激發(fā)了市場活力。但在簡政放權(quán)的同時，監(jiān)管部門缺少過渡監(jiān)管手段，造成管理盲區(qū)。長期以來市場特別是建筑市場依靠單位資質(zhì)，至少對單位和個人還有資質(zhì)這個門檻，對單位的資產(chǎn)、技術(shù)人員和注冊建造師等有硬性要求，對個人也有個管理抓手。以本文前述的“毒跑道”案例為例，資質(zhì)取消前，只有取得體育場地設(shè)施工程專業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)的施工單位才能承接施工業(yè)務(wù)；取消后，制造商、供應(yīng)商、代理商、施工單位甚至凡是符合《政府采購法》第二十二條規(guī)定的單位都可承攬此業(yè)務(wù)，容易造成市場競爭的無序，中標后很多單位根本無力實施，層層轉(zhuǎn)包也自然有了市場；低價中標再加上層層轉(zhuǎn)包，以廢舊塑料為主要原料的“毒跑道”自然進入市場。如何讓行業(yè)走出“一管就死”“一放就亂”的怪圈，值得行業(yè)關(guān)注。

（二）最低價中標成為管理部門對待復(fù)雜問題的簡單處理手段

最低價中標相對于綜合評標法中標，類似于高考成績一樣，體現(xiàn)了絕對公平，投標人誰的價格最低誰中標。綜合評標法怎么設(shè)置都存在人為因素，都有投標人提出異議、投訴和舉報的情況，最低價中標幾乎沒有投標人“告狀”，也是治療招標采購行業(yè)“串通投標”惡疾的良藥，大家都遵守“見光死”和“愿賭服輸”的規(guī)則。在“中央八項規(guī)定”出臺前，管理部門和業(yè)主單位用權(quán)的機會相對多一些，夾雜的個人利益多一些，這些單位和部門愿意承擔(dān)采用綜合評標法帶來的一定風(fēng)險?！爸醒氚隧椧?guī)定”出臺后，各級紀委加大了對工程建設(shè)和政府采購領(lǐng)域的查處力度，管理部門和業(yè)主單位特別是管理部門更愿意采用最低價中標，體現(xiàn)了管理部門“用簡單的方法對待復(fù)雜問題”的監(jiān)管思路，值得行業(yè)反思。

（三）行業(yè)缺少對成本價令人信服的評判標準

長期以來，我國依靠定額來確定工程建設(shè)項目施工的建安費用；依靠2000年左右國家發(fā)布的指導(dǎo)價費率、以建安費用為基數(shù)來確定工程建設(shè)項目的工程建設(shè)其他費用（如勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標代理、造價咨詢等，雖然2012年以來這些取費標準基本廢止，但行業(yè)依然參照采用）；依靠部門和地方定額站定期發(fā)布的造價信息來確定部分常用材料的價格，但對于設(shè)備、其他材料、非工程類貨物和服務(wù)費用并沒有一定的評判標準。在定額領(lǐng)域，我國的人工費一直處于明顯低于市場的水平，隨著建筑技術(shù)的改進，材料消耗量逐年下降，但定額消耗量十幾年不變動，而對于造價信息中的材料價格，虛高者居多，建筑行業(yè)用材料價格補貼人員費用是行業(yè)幾十年來眾人皆知的怪現(xiàn)象，而沒有品牌、型號、檔次的材料價格，實際上并不具有過多的意義。這些不正常的情況讓行業(yè)對于成本價格的判斷缺少令人信服的依據(jù)，造成超低價報價時無法判別是否低于成本報價。

（四）評標委員會缺少對成本價報價判斷的能力和責(zé)任擔(dān)當

《招標投標法》和《政府采購法》均有對低于成本價報價的約束機制，《招標投標法》第三十三條規(guī)定：投標人不得以低于成本的報價競標，也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標?！墩袠送稑朔ā返谒氖粭l規(guī)定：中標人的投標應(yīng)當符合下列條件之一：（1）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；（2）能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。評標委員會作為評判低于成本價的一道重要關(guān)口，對于減少低價中標的發(fā)生起到重要的作用。但在實踐過程中，作為由專家代表和招標人代表組成的評標委員會，在有限的評標時間內(nèi)往往不會對明顯低于成本報價的投標文件作出否決處理。根據(jù)筆者的經(jīng)驗，產(chǎn)生這一問題的原因一是評標委員會臨時組成，評完標后即告解散，評標委員會成員只有權(quán)利，基本沒有責(zé)任，權(quán)責(zé)不對等，出于免責(zé)考慮，往往不去對超低價提出質(zhì)疑；二是臨時拼湊的評標委員會很難有資深的、對評標標的成本價熟知的造價專家；三是出于社會壓力?，F(xiàn)行階段，我國的招標投標和政府采購評標所面對的項目多為政府投資和國有企業(yè)投資項目，資金來源多為納稅人資金，評標委員會選擇低價中標比高價中標社會壓力相對更高，這也是“騰訊云1分錢中標廈門政務(wù)云”“中國電信1分錢中標海南政務(wù)云”等不正?，F(xiàn)象屢屢出現(xiàn)的主要原因。

（五）“堤內(nèi)損失堤外補”的行業(yè)潛規(guī)則作祟

商人無利不起早，一些無良的最低價中標單位，看中的是中標后的謀利機會。一是低中高結(jié)，中標后想方設(shè)法去變更設(shè)計方案、設(shè)備技術(shù)參數(shù)，讓投標報價時的工程量和單價歸于無效，重新計價，實現(xiàn)低價中標高價結(jié)算的目的；二是“堤內(nèi)損失堤外補”，做造價咨詢的審計單位，看中的不是委托單位支付的造價咨詢費，而是被審計單位許諾的“少核減的分成”，吃了被告吃原告；三是搶占市場和看中衍生服務(wù)的機會，如“1分錢中標政務(wù)云”的背后，也出自此原因。

（六）標后轉(zhuǎn)包管理缺位

對于轉(zhuǎn)包，大都體現(xiàn)在標后管理環(huán)節(jié)，標前和標中都是以總公司的名義出現(xiàn)的，一般看不出端倪。中標后，經(jīng)過幾輪轉(zhuǎn)包實際實施人才漸漸浮出水面，低價中標單位投標承諾與實際投入不一致，產(chǎn)品和原材料品牌、型號、檔次都可能不對應(yīng)甚至貼牌，標后管理的缺位無疑為最低價中標和轉(zhuǎn)包敞開了大門。

（七）誠信體系不健全

最低價中標和轉(zhuǎn)包屬于惡意和違法行為，理應(yīng)受到法律的嚴懲。但是由于我國的誠信體系不健全，社會上對上述行為多采用見怪不怪的容忍態(tài)度，致使很多最低價中標和轉(zhuǎn)包行為并沒有得到應(yīng)有的懲處，一些招標人出于害怕毀約以及再次招標影響進度等考慮，采用妥協(xié)和“息事寧人”等做法，無疑為不法分子達到謀利目的和下一次“打一槍放一炮”提供了機會。

三、解決對策

（一）“放管服”結(jié)合，妥善處理管理過渡問題

建議“放管服”結(jié)合，對于單位資質(zhì)和人員資質(zhì)取消、權(quán)限下放的領(lǐng)域，監(jiān)管部門應(yīng)考慮采用現(xiàn)有其他合法資質(zhì)包含與替代、允許招標時以設(shè)置合理技術(shù)準入門檻等方式解決這些領(lǐng)域法律監(jiān)管空白和突然斷檔的過渡期間的監(jiān)管問題。

（二）理性對待最低價評標

建議遵從《招標投標法》和《政府采購法》的立法原義，對于技術(shù)復(fù)雜的工程、貨物和服務(wù)類項目優(yōu)先采用綜合評標法，對于重要的設(shè)備、材料和機電產(chǎn)品要在品牌、型號、檔次相對明晰且無歧視條款（至少三家以上供應(yīng)商或制造商滿足）的情況下，采用最低價中標方法。監(jiān)管部門應(yīng)保障和服務(wù)于采購人合理的意向性采購訴求，而不是沒有投訴就萬事大吉；采購人應(yīng)樹立主體責(zé)任意識，明白招標投標的本質(zhì)是競爭和擇優(yōu)，買好買壞最終要采購人接納和承受，而不是只要程序到位和最低價中標就省錢省事。

（三）加強對成本價的核算

建議行業(yè)改變傳統(tǒng)的定額計價模式，逐步與市場價格接軌，人工價該提高的提高，材料價和定額消耗量該降低的應(yīng)降低，材料信息價應(yīng)與材料品牌、型號、檔次相匹配。建議利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段開展各項成本價的核算工作，拿出一個令人信服的成本數(shù)據(jù)，以解決行業(yè)成本價“公說公有理婆說婆有理”的爭議。

（四）加強評標環(huán)節(jié)對低價的處理

一是評標委員會組成人員中，專業(yè)匹配性要強，以解決評標人員“懂”的問題，應(yīng)配置具有造價專業(yè)的人員，對于部分特殊項目應(yīng)允許招標人自行選定專家，以解決評標委員會對于成本價評判的能力問題。二是要求評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，有責(zé)任要求投標人在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料，投標人不能證明其報價合理性的，評標委員負有將其投標文件作為無效投標處理的責(zé)任和義務(wù)。

（五）破除行業(yè)潛規(guī)則

一是參照世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國等做法，對于超低價中標的單位，不受《招標投標法》和《政府采購法》規(guī)定的履約保證金不超過中標價10%上限的限制，要求提交額外的履約擔(dān)保，并建議要求采購現(xiàn)金（轉(zhuǎn)賬或電匯）而非保函方式，中標價低得越多，交納的額外保證金成級數(shù)增長，讓惡意低價中標者“敬而遠之”；二是事先在招標文件中明確允許變更的上限比例（一般不超過中標價的10%），讓低價中標者“低中高結(jié)”無門。

（六）加強標后管理

一是標后對人員進行管理，通過單位注冊人員交納半年以上的“五險一金”對照甄別人員更換的情況；二是對重要的設(shè)備材料，開標前可以考慮設(shè)置樣品，中標后進行封存，送貨前要再次送樣對照，有需要的，安排送檢合格后方可進貨，到貨后進行開箱檢驗和廠驗后才可使用。

（七）加強誠信體系建設(shè)

一是充分利用信用中國、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“四庫一平臺”、中國政府采購網(wǎng)等信用網(wǎng)站，堅決將列入失信被執(zhí)行人和重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單的失信主體排除在中標目錄之外；二是對于惡意低價中標、掛靠和轉(zhuǎn)包的投標人和供應(yīng)商，放任最低價中標的評標專家以及不負責(zé)任、違法違規(guī)的檢測機構(gòu)和人員要依法作出嚴肅處理，并且應(yīng)及時將處理結(jié)果公布，應(yīng)當記錄“黑名單”的，決不姑息；三是落實采購人主體責(zé)任，即使招標投標程序無問題，低價中標引發(fā)質(zhì)量問題、安全事故和糾紛的，也要對采購人進行追責(zé)。

作者：汪才華

作者單位：江西君和工程顧問有限公司

來源：《招標采購管理》