本文簡述了“評定分離”制度的實施背景和在深圳、珠海的實施情況,通過對“評定分離”制度在實踐中的效果評價，總結(jié)其對規(guī)范招標投標市場的意義，并就如何進一步深化完善“評定分離”改革提出了改進建議。

“評定分離”起源于深圳市，業(yè)內(nèi)人士認為這是招標投標制度的大膽創(chuàng)新，有利于解決招標人責權(quán)利統(tǒng)一的問題；也有不同觀點認為這種改革是一種倒退，對其合法性和合理性存在質(zhì)疑。深圳市自2012年起推行“評定分離”已數(shù)年，珠海市也自2017年也開始推行“評定分離”制度，最近幾年有越來越多的地區(qū)開始或試點推行“評定分離”，我國的招標投標制度迎來較大的變革。

一、 “評定分離”辦法實施背景

自改革開放至今，我國的基礎建設行業(yè)經(jīng)歷了高速發(fā)展，但也存在一些問題，過去我國的誠信體系不健全，招標投標活動中圍標、串標等現(xiàn)象層出不窮，滋生了一定的腐敗現(xiàn)象。從國家到地區(qū)的行業(yè)主管部門更關(guān)注招標投標工作的程序性，擇優(yōu)競價的內(nèi)在需求進一步被削弱。

以《公路工程標準招標文件》為例，規(guī)定一般項目采用合理低價法或技術(shù)評分最低標價法；工程規(guī)模較小、技術(shù)含量較低的項目，采用經(jīng)評審的最低投標價法；只有技術(shù)特別復雜的特大橋梁和特長隧道項目的主體工程，經(jīng)行業(yè)主管部門批準，可以采用綜合評分法。很多地區(qū)在具體執(zhí)行上，將招標的擇優(yōu)需求進一步弱化。以某市為例，在2010年頒布的《某市建設工程招標投標管理辦法》規(guī)定，最低價評標辦法、合理低價評標辦法適用于所有的招標；項目總承包、施工總承包招標采用兩階段的評標辦法；而綜合評標辦法，僅適用于服務類及材料采購等招標。

綜上所述，從國家到地方的招標投標行業(yè)主管部門對綜合評分法的使用均有嚴格限制，項目業(yè)主本應根據(jù)項目的性質(zhì)和特點選擇適合的評標辦法，但實際上項目業(yè)主對于評標辦法的使用沒有太多自主選擇權(quán)，招標的“擇優(yōu)”需求越來越被削弱，招標人的自主性越來越差，失去了招標選擇的話語權(quán)，造成了責權(quán)錯位，招標人負責制的呼聲越來越強烈。部分地區(qū)陸續(xù)開始探討“評定分離”的可行性，建議推行招標人負責制，由招標人對招標活動、招標過程、中標結(jié)果負責。

二、工程建設項目實施“評定分離”的基本情況

1．實施“評定分離”的總體原則

深圳市和珠海市兩地人民政府頒發(fā)的相關(guān)文件提出了“評定分離”的基本概念和實施思路。兩地的建設行業(yè)主管部門也先后印發(fā)了相應的指導規(guī)則或工作指引，供招標人參考使用，文中提出了實施“評定分離”的總體原則。

（1）     事先確定定標規(guī)則。因定標工作涉及巨大的經(jīng)濟利益，若不事先制定科學合理的定標規(guī)則，不按規(guī)則監(jiān)督執(zhí)行，或者招標人的定標規(guī)則經(jīng)常改動，將導致投標人對招標人心存疑慮，帶來廉政問題。在實施層面上，深圳市、珠海市兩地的工程建設項目業(yè)主單位（或招標人），在建設行業(yè)主管部門印發(fā)的指導規(guī)則或工作指引的基礎上，結(jié)合企業(yè)招標采購工作的實際，制訂企業(yè)內(nèi)部的定標工作指引，報行業(yè)主管部門核備后實施。

（2）     樹立合理價值取向。選擇綜合實力強、投標報價合理的中標人，是建設工程招標投標的主流價值取向。深圳市、珠海市等地的工程建設項目業(yè)主，在制訂企業(yè)內(nèi)部的定標工作指引時，在《招標投標法》遵循的公平、公正、公開、誠信的基礎上，進一步強調(diào)了擇優(yōu)的的主流價值取向，在定標辦法的選擇上可以體現(xiàn)這一價值取向。

（3）     建立相對穩(wěn)定的內(nèi)控機制。深圳市、珠海市等地的工程建設項目業(yè)主，在企業(yè)內(nèi)部制訂的定標工作指引上，進一步對定標委員會的組成、定標要素、定標的工作流程、定標方法的選擇、監(jiān)督機制等進行了詳細的規(guī)定，并對招標過程和定標結(jié)果進行全面的監(jiān)督和控制，確保招標投標工作符合國家、行業(yè)、企業(yè)關(guān)于招標投標工作的相關(guān)規(guī)定，穩(wěn)定受控。

2.定標辦法選用原則

按照深圳市和珠海市兩地制訂的有關(guān)“評定分離”指導規(guī)則或工作指引，招標人可以采用下列方法確定中標人：

（1）價格競爭定標法，用最低價、合理低價等方法來確定中標人。

（2）直接票決定標法，采用直接票決的方式確定中標人。

（3）集體議事法，由定標委員會進行集體商議，最終由定標委員會組長確定中標候選人。

（4）競爭性磋商法，由定標委員會以票決方式確定不少于三名候選中標人，定標委員會與候選中標人就投標報價、技術(shù)、服務的標準等事宜進行磋商，最終以票決方式在候選中標人中確定中標人。 

深圳市、珠海市兩地工程建設項目的招標人結(jié)合地方法規(guī)的規(guī)定，在企業(yè)內(nèi)部制訂的定標工作指引中，進一步根據(jù)企業(yè)和招標項目的基本情況制訂更具體的操作程序。例如，珠海市某工程建設項目的招標人在企業(yè)層面上，約定除招標項目有特殊結(jié)構(gòu)、特殊要求，或要求采用特殊施工工藝或技術(shù)，或?qū)κ┕すて谟刑厥庖螅驘o法精確擬定技術(shù)規(guī)格及招標需求，造成潛在的投標人數(shù)量較少，且潛在投標人之間工程經(jīng)驗存在較大差異的，可采用集體議事法或競爭性磋商法外，一般項目應當采用直接票決定標法，原則上不采用價格競爭定標法。進一步體現(xiàn)了招標投標擇優(yōu)的主流價值取向。

三、 “評定分離”效果評價

1．促進了工程建設行業(yè)的良性發(fā)展

“評定分離”一方面淡化了評標專家的定標作用，打破了投標人圍繞評標專家的圍標、串標行為；另一方面，以前投標人中標在很大程度上取決于對評標辦法、中標原則的研究上，實際上中標后沒有按照投標階段的承諾來履行義務，并且投標人為了提高中標的概率，圍標的現(xiàn)象非常常見?！霸u定分離”促使投標人將精力放在履約表現(xiàn)、工程安全、現(xiàn)場質(zhì)量管理等方面，通過誠信履約、提高工程質(zhì)量等行為來獲得業(yè)主的認可，如果投標人在以往中標項目上履約信譽評價不好，工程安全、質(zhì)量存在問題，日后通過投標來獲取項目將越來越困難。因此“評定分離”將市場主體的履約表現(xiàn)與招標評定因素相結(jié)合，打通兩者之間的聯(lián)系，在一定程度上促進了工程建設行業(yè)的良性發(fā)展。

2．“評定分離”落實了項目業(yè)主（招標人）負責制

實施“評定分離”使項目業(yè)主的話語權(quán)得到進一步夯實，項目業(yè)主可以根據(jù)項目的特點，選擇合適的定標辦法來實現(xiàn)自己的招標采購目標，對于特殊的項目，經(jīng)行業(yè)主管部門批準，可進一步通過考察、質(zhì)詢、清標等輔助手段進行定標，選擇價格相對合理，施工經(jīng)驗豐富、綜合實力較強的中標單位。相比以往，大部分項目采用最低價中標，或經(jīng)評審的最低價中標，投標人之間低價競爭，中標后再通過偷工減料獲取利潤，采用“評定分離”招標投標制度后，項目業(yè)主的招標選擇權(quán)和項目管理職責得到統(tǒng)一，這種現(xiàn)象明顯減少，工程質(zhì)量、安全、進度得到較大的保障。

四、存在的問題及改進建議

1．業(yè)主專業(yè)水平相對缺乏及制度不完善

個別規(guī)模較小、建設開發(fā)任務量不大的項目業(yè)主，存在管理水平相對較低，技術(shù)力量較為薄弱，未能理清“評定分離”實施思路和原則，缺乏實施“評定分離”的專家?guī)?，沒有制訂科學合理的工作指引等問題，以至于“評定分離”沒有統(tǒng)一的價值取向，沒有成熟可行的操作指南，業(yè)主面臨的廉政風險較大，實施“評定分離”的效果不佳?，F(xiàn)階段仍然需要行業(yè)主管部門制定相關(guān)的指導性文件，并對招標人進行規(guī)范的業(yè)務培訓和監(jiān)督管理，提高項目業(yè)主的招標水平和項目管理水平。

2．“擇優(yōu)”和“廉政”不平衡

“擇優(yōu)”是項目業(yè)主的普遍需求，然而一味強調(diào)“擇優(yōu)”，對于票決權(quán)利的過度濫用，容易受到外界的質(zhì)疑以及引發(fā)廉政問題，所以深圳市和珠海市兩地的行業(yè)主管部門以及項目建設單位，在實施了一段時間的“評定分離”辦法之后，都對以往的實施效果和問題進行了總結(jié)和反思，對“評定分離”管理辦法和相關(guān)規(guī)則、指引進行了修訂和改進。

修訂的主要思路體現(xiàn)在：建設工程招標定標主要采用直接票決法、競爭性磋商法，原則上不采用價格競爭定標法和集體議事法。一般施工項目采用直接票決法中的一次票決——票決抽簽法，特殊的施工類招標、服務類招標項目采用綜合擇優(yōu)定標方法。一般的施工類項目先進行擇優(yōu)，選出符合條件的入圍的投標人進入到價格競爭環(huán)節(jié)或抽簽環(huán)節(jié)，最后在入圍的投標人里面選擇價格得分最高的投標人或隨機抽取的投標人作為中標候選人。這種方法對于招標人來說，既在一定程度上確保了擇優(yōu)，又可以降低廉政風險。有特殊要求的施工類招標、服務類招標可以通過綜合擇優(yōu)的方式來定標，綜合考慮投標人的履約信譽、類似業(yè)績、人員、財務、技術(shù)方案、報價等要素，票決綜合得分最高的投標人作為中標候選人，還可以根據(jù)項目的實際情況，采用清標、答辯等輔助定標的手段，滿足不同項目的實際需求。

3．評標專家綜合水平需要提高

評標專家認為其定標的權(quán)利被剝奪了，對待評標工作比較消極。相當一部分評標專家在給出評審意見時，過于敷衍，對于招標人而言沒有太多參考價值。需要進一步扭轉(zhuǎn)評標專家的角色和認知，使評標專家認識到其專業(yè)意見在評標工作中的作用和意義，進一步通過學習和培訓來提高其綜合水平，體現(xiàn)評標專家的專業(yè)性、公正性。

五、未來招標投標發(fā)展趨勢

“評定分離”和“評定合一”均有其科學性和合理性，不同的定標辦法與我國社會不同的發(fā)展階段相適應，未來可能除“評定分離”“評定合一”外，還會有不同的評標、定標的辦法。目前我國基建項目已經(jīng)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)換為高質(zhì)量發(fā)展的階段，基建行業(yè)將面臨較大的改革和變化。從國內(nèi)部分地區(qū)相繼實施“評定分離”方法的初衷和目的來看，這是工程招標投標市場發(fā)展到一定階段的必然選擇，它代表了招標投標市場和行業(yè)發(fā)展的方向和趨勢。

1．招標投標的價值取向?qū)⒒貧w“擇優(yōu)”

首先，招標人不再一味地追求低價中標。低價中標的結(jié)果往往是承包人在進場后通過偷工減料，忽視質(zhì)量和安全來獲取利潤。行業(yè)主管部門、項目業(yè)主等均認識到低價中標、惡意競爭的行為不利于工程建設項目的履行， “擇優(yōu)”才是招標投標的主流價值，只有選擇綜合實力較強、價格合理的投標人，工程建設項目的質(zhì)量、安全才能得到保障，才能確保項目的順利實施。

2．進一步落實招標人負責制

項目業(yè)主作為項目具體策劃、實施以及運營等活動的負責人，對項目的特點和需求最為清楚，招標投標作為工程建設的重要環(huán)節(jié)，決定了項目策劃能否順利落實，決定了項目具體的實施方法和路徑，因此項目業(yè)主理應在招標投標活動中掌握話語權(quán)，由其根據(jù)招標項目的性質(zhì)和特點，決定采用哪種評標、定標辦法，對招標的過程和中標結(jié)果負責。

3．評標專家真正起到專業(yè)評審的作用

評標專家在過去的評標工作中起到了決定性的作用，實施“評定分離”后，評標專家的意見只供招標人參考，定標的權(quán)利歸還了招標人，很多人認為評標專家的權(quán)利將被削弱，評標專家變得可有可無，實際上恰好相反。過去的評標專家在評審時，只需要根據(jù)招標文件進行評審，通過打分來體現(xiàn)不同投標人之間的差距，而實施“評定分離”后，投標文件的好壞、投標人之間的差距不再使用打分的形式，而是由評標專家闡述投標人的優(yōu)缺點，存在的問題，推薦的理由等，給出高度概括的專業(yè)性意見，對評標專家的專業(yè)技術(shù)水平要求將大幅提高。日后評標專家?guī)斓娜霂煲髮⑦M一步提高，真正體現(xiàn)評標專家的專業(yè)評審作用。

4．招標代理企業(yè)和從業(yè)人員面臨升級轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

“評定分離”的實施，在很多項目業(yè)主和招標代理看來，招標代理工作將演變?yōu)楹唵蔚臅战M織或跑程序的工作，招標代理的角色變得可有可無，其觀點過于片面和局限。未來招標投標工作將進一步簡政放權(quán)，充分體現(xiàn)招標人負責制，招標人的責任越來越重大，需要專業(yè)的招標咨詢公司在招標工作指引的制訂、招標的策劃、評標辦法、合同策劃、項目管理的思路上為其出謀劃策。為了達到這種咨詢服務水平，就要鼓勵招標代理企業(yè)升級轉(zhuǎn)型，提供更具備前瞻性、創(chuàng)造性的服務，更重要的是廣大的招標代理企業(yè)及從業(yè)人員需認清形勢，注重人員培養(yǎng)和學習，不斷完善和提升咨詢服務水平，向高智能型人才隊伍邁進。未來具有招標策劃、合同制訂、管理創(chuàng)新能力的招標代理機構(gòu)將脫穎而出，在市場競爭中進一步凸顯其優(yōu)勢，發(fā)展會越來越好。

5．建筑誠信體系將進一步完善

目前部分省市的建筑行業(yè)誠信體系已經(jīng)建立，招標投標各參與方如果在招標投標過程中有不誠信的行為，將被記錄在案，影響相關(guān)誠信得分，對交易主體各方的行為有一定的約束作用，但目前各個地區(qū)的誠信得分只是在特定的行政區(qū)域內(nèi)有效，作用和效果不顯著。隨著建筑誠信體系的健全和完善，預計建筑市場的誠信體系將逐步向全國擴展，誠信對企業(yè)和個人的影響將越來越大，企業(yè)或個人在某個地區(qū)誠信出現(xiàn)問題，將影響其在全國范圍內(nèi)的業(yè)務承接，甚至與個人的職業(yè)生涯掛鉤，對企業(yè)和從業(yè)人員的發(fā)展空間起到至關(guān)重要的作用。

6．行業(yè)主管部門真正起到監(jiān)督的作用

“評定分離”進一步落實招標人負責制，使招標人在招標投標活動中掌握相關(guān)的話語權(quán)，如何把這種權(quán)力“關(guān)進籠子”里，是對招標投標活動監(jiān)管帶來的新課題。未來行業(yè)主管部門不再直接干預招標投標的活動，而是從完善招標投標有關(guān)的法律、法規(guī)，加強對異議、投訴的監(jiān)管，加大對違法違規(guī)的打擊力度，確保招標投標活動在公平公開公正等方面發(fā)揮行政監(jiān)督的作用。 因此未來行政監(jiān)督部門將進一步利用建筑行業(yè)誠信平臺的建設，將招標投標信息進一步公開，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，將行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合，促使招標人、招標代理機構(gòu)、評標專家、投標人等進一步規(guī)范招標投標行為，構(gòu)建法制保障、公開透明、陽光操作的行政監(jiān)督體制。

作者及作者單位：溫才福，珠海交通集團有限公司；楊清清，華杰工程咨詢有限公司

來源：《招標采購管理》