原件“暫時(shí)性丟失”案例引發(fā)的“原件公開審核后當(dāng)場退還”建議
公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)必須遵循的最基本原則，《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條在規(guī)定上述原則時(shí)，將公開列為首位?！叭嗣竦霓q護(hù)律師”路易斯·布蘭代斯大法官有一句名言，“陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察”（Sunlight is the best disinfectant，Electric light is the best police），由此可見，公開的重要性和重大意義。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十八條中又規(guī)定，“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，保證評(píng)標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行”。于是在公開的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中就出現(xiàn)了一個(gè)保密的、不公開的評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。由于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的工作處于一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境，即使有監(jiān)控，也難免存在死角，且對(duì)監(jiān)控音視頻的調(diào)取和逐幀審查需要耗費(fèi)大量的人力、物力等社會(huì)資源，并需要非常有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員（如刑事偵探）反復(fù)查看才可能發(fā)現(xiàn)人為作弊的蛛絲馬跡，而且即使被發(fā)現(xiàn)，也可以被輕易地解釋為疏忽大意。因此，評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的保密和不公開存在著影響整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則的可能性。
一、案例簡介
某項(xiàng)目在評(píng)標(biāo)過程中，投標(biāo)單位較多，競爭激烈，且需要審查原件的類別和數(shù)量也較多，其中至少有兩家投標(biāo)人的商務(wù)客觀分非常接近，但不知出于什么原因，某個(gè)具有較大競爭優(yōu)勢的投標(biāo)人的一份原件在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場“暫時(shí)性”遺失，詢問投標(biāo)人，答復(fù)確實(shí)提交了原件，但多位評(píng)委在對(duì)該投標(biāo)人的原件資料袋及其附近仔細(xì)查找后均未找到，于是按照沒有原件進(jìn)行商務(wù)評(píng)分，導(dǎo)致該投標(biāo)人的商務(wù)客觀分偏低，并且也影響到了評(píng)標(biāo)專家對(duì)其投標(biāo)技術(shù)方案主觀分的評(píng)價(jià)。但最后在全部打分已經(jīng)完成、評(píng)標(biāo)排名已經(jīng)確定以及正待專家簽名和打印評(píng)標(biāo)報(bào)告的時(shí)候，有人發(fā)現(xiàn)該投標(biāo)人的原件被夾在了一個(gè)投標(biāo)文件中……
二、案例分析
以上是一個(gè)原件在評(píng)審現(xiàn)場“暫時(shí)性丟失”的真實(shí)案例，出于評(píng)標(biāo)專家的保密規(guī)定，無法透露更多的具體細(xì)節(jié)。實(shí)踐中，很多評(píng)標(biāo)專家在審查商務(wù)評(píng)分的原件時(shí)經(jīng)常會(huì)碰到這樣的情況：某個(gè)在商務(wù)評(píng)分項(xiàng)目中要求提供審核的原件明明在投標(biāo)文件中有復(fù)印件，且該原件的名稱也在原件清單的目錄中，但在沒有任何密封的、可以任意開合的放置原件的袋子中就是找不到該原件，個(gè)別有責(zé)任心的評(píng)標(biāo)專家會(huì)要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)向投標(biāo)人澄清是否存在原件，而在多數(shù)情況下特別是在封閉區(qū)評(píng)標(biāo)時(shí)，封閉區(qū)管理人員的答復(fù)往往是以評(píng)標(biāo)專家自己看到的為準(zhǔn)。
由此就暴露出專家審查原件的一個(gè)制度漏洞，即專家手中翻動(dòng)審查的原件存在著因某種原因而與投標(biāo)人提供的原件不一致的可能性，究其原因可能是在原件移交的過程中遺漏丟失，也可能是在移交過程中被人為做手腳而極難甚至根本就不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，無論何種原因，都將導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果的“客觀分不公正”。
上述案例中的情況僅是偶然被發(fā)現(xiàn)，有可能是孤例，但也有可能存在其他類似的案例事實(shí)上已發(fā)生并影響到了評(píng)標(biāo)結(jié)果，只是由于評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)保密和不公開，導(dǎo)致“客觀分不公正”無人所知。
三、作者建議
上述案例揭示出招標(biāo)采購實(shí)操中由專家審查原件存在著“客觀分不公正”的制度漏洞,其很容易被人為利用卻難以被發(fā)現(xiàn)，即使偶然被發(fā)現(xiàn)，也很難追責(zé)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在實(shí)操中嚴(yán)格執(zhí)行五個(gè)步驟以有效堵住該漏洞，并建議條件允許時(shí)“原件公開審核后當(dāng)場退還”。
1．避免“客觀分不公正”應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行五個(gè)步驟
在政府采購的招標(biāo)文件中，如果評(píng)分規(guī)則中設(shè)置了在資格和商務(wù)評(píng)分項(xiàng)目上要求投標(biāo)人提供原件備查或核查，投標(biāo)人提供的原件將經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手移交，而在每次轉(zhuǎn)手移交時(shí)往往并不核實(shí)每一個(gè)原件并簽署移交文件。同時(shí)，投標(biāo)人所提供的原件也不被密封，很容易造成在有機(jī)會(huì)接觸到原件的每個(gè)環(huán)節(jié)中都有可能出現(xiàn)原件的隱匿、丟失或“暫時(shí)性遺失”的情形，即使原件原封不動(dòng)地進(jìn)入封閉評(píng)標(biāo)區(qū)，也有可能在到達(dá)評(píng)標(biāo)專家手中后發(fā)生改變，這種客觀存在的原件被改變的可能性很難避免會(huì)被用心不良之人利用。
針對(duì)上述情形，筆者建議，應(yīng)通過嚴(yán)格執(zhí)行五個(gè)步驟把控好原件移交程序。
第一步，投標(biāo)代理人將原件交給代理機(jī)構(gòu)的指定接收人，該指定接收人在接收原件時(shí)逐項(xiàng)將原件與原件清單進(jìn)行核對(duì)，并逐項(xiàng)簽字確認(rèn)。
第二步，代理機(jī)構(gòu)的指定接收人將原件移交管理評(píng)標(biāo)封閉場所的指定接收人，管理評(píng)標(biāo)封閉場所的指定接收人在接收原件時(shí)逐項(xiàng)將原件與原件清單進(jìn)行核對(duì)，并逐項(xiàng)簽字確認(rèn)。
第三步，管理評(píng)標(biāo)封閉場所的指定接收人將原件移交評(píng)標(biāo)委員會(huì)的指定接收人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的指定接收人逐項(xiàng)將原件與原件清單進(jìn)行核對(duì)，并逐項(xiàng)簽字確認(rèn)。
第四步，評(píng)標(biāo)結(jié)束后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的指定接收人將原件移交給管理評(píng)標(biāo)封閉場所的指定接收人再由管理評(píng)標(biāo)封閉場所的指定接收人移交給代理機(jī)構(gòu)的指定接收人，或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)的指定接收人將原件直接移交給代理機(jī)構(gòu)的指定接收人，每一步移交程序均需逐項(xiàng)將原件與原件清單進(jìn)行核對(duì)，并逐項(xiàng)簽字確認(rèn)。
第五步，代理機(jī)構(gòu)的指定接收人將原件退還給投標(biāo)代理人，逐項(xiàng)將原件與原件清單進(jìn)行核對(duì)，并逐項(xiàng)簽字確認(rèn)。
上述五個(gè)步驟雖然較為煩瑣，但也只有如此嚴(yán)格，才能避免“客觀分不公正”情況的發(fā)生。
2．原件公開審核后當(dāng)場退還
從上述五個(gè)步驟可以發(fā)現(xiàn)，原件移交環(huán)節(jié)是一個(gè)有始有終的閉環(huán)，第一個(gè)步驟和最后一個(gè)步驟都發(fā)生在代理機(jī)構(gòu)的指定接收人與投標(biāo)代理人之間，既然這樣，在條件允許時(shí)不妨簡化原件移交的流程，建議原件公開審核后即當(dāng)場退還，具體操作如下。
在投標(biāo)截止時(shí)間前接收密封的投標(biāo)文件，公開唱標(biāo)后公開審核招標(biāo)文件在資格和商務(wù)評(píng)分項(xiàng)目上需要提供的原件，招標(biāo)文件對(duì)照評(píng)分項(xiàng)目事先列出一個(gè)需要提供原件的目錄清單，根據(jù)目錄清單逐一落實(shí)投標(biāo)人是否提供了原件以及所提供原件的對(duì)應(yīng)分值。原件公開審核可采用兩種優(yōu)先順序的方式：
第一種，投標(biāo)人順序優(yōu)先。
按照簽到順序或者隨機(jī)抽取等規(guī)則設(shè)定公開審核原件程序的投標(biāo)人順序，采購人按照順序分別召集投標(biāo)人代表，按照招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單順序要求投標(biāo)人代表當(dāng)眾逐一呈送，采購人進(jìn)行審核并向其他投標(biāo)人代表展示，并在招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單中逐項(xiàng)標(biāo)注并由投標(biāo)人簽字確認(rèn)。投標(biāo)人順序優(yōu)先方式適合于投標(biāo)人數(shù)量較少而招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單較多的招標(biāo)項(xiàng)目。
第二種，招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單順序優(yōu)先。
為進(jìn)一步體現(xiàn)公開原則、便于投標(biāo)人之間互相監(jiān)督且有效彌補(bǔ)采購人代表審核原件經(jīng)驗(yàn)的不足，按照招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單順序，要求各投標(biāo)人代表同時(shí)提供同一目錄清單中的原件并相互比較，原件確認(rèn)無誤后投標(biāo)人簽字確認(rèn)。
在原件公開審核環(huán)節(jié)如果發(fā)生對(duì)原件真實(shí)性和有效性的質(zhì)疑，可啟動(dòng)以下處理程序：
第一，采購人、代理機(jī)構(gòu)或任一投標(biāo)人均有權(quán)對(duì)某一投標(biāo)人原件的真實(shí)性和有效性提出質(zhì)疑，質(zhì)疑可先口頭提出再書面補(bǔ)充質(zhì)疑理由。
第二，被質(zhì)疑人進(jìn)行口頭或書面解釋，采購人、代理機(jī)構(gòu)和其他投標(biāo)人均認(rèn)可其解釋的，標(biāo)注為提供的原件有效并核定其相應(yīng)的分值。
第三，質(zhì)疑人不認(rèn)可其解釋的，質(zhì)疑人書面提交質(zhì)疑理由，連同被質(zhì)疑人的解釋備注在該投標(biāo)人原件公開審核的結(jié)論報(bào)表中，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)裁定。
第四，被質(zhì)疑人不解釋的，可當(dāng)場宣布撤回該原件，視同未提供。
原件公開審核后，當(dāng)場退還投標(biāo)人代表。
采用“原件公開審核后當(dāng)場退還”制度設(shè)計(jì)，有四方面的優(yōu)點(diǎn)：一是避免了前文所述五個(gè)步驟煩瑣的原件移交程序。二是原件公開審核便于同業(yè)相互監(jiān)督，可最大程度地保證原件的真實(shí)性。三是評(píng)標(biāo)專家根據(jù)原件公開審核的結(jié)論報(bào)表進(jìn)行資格性審查和商務(wù)評(píng)分，提高了商務(wù)客觀分的評(píng)分效率，可在較為有限的評(píng)標(biāo)時(shí)間內(nèi)將更多的精力用于投標(biāo)人技術(shù)方案等主觀分的比選上，最大限度實(shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)價(jià)值。四是符合電子政務(wù)的發(fā)展趨勢。越來越多的證明材料不再提供或者不再需要提供實(shí)體介質(zhì)的原件，往往僅需提供電子證明或者通過網(wǎng)絡(luò)查詢即可驗(yàn)明真?zhèn)?，所謂的“原件”可能僅是一個(gè)二維碼，這些“原件”的審核無法在評(píng)標(biāo)封閉區(qū)進(jìn)行，只能在場外公開審核。
公開招標(biāo)有一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是唱標(biāo)。唱標(biāo)是開標(biāo)環(huán)節(jié)投標(biāo)人向招標(biāo)人提供投標(biāo)文件后，招標(biāo)人把投標(biāo)人的貨物、工程或服務(wù)的價(jià)格以及工期、質(zhì)量、工程項(xiàng)目經(jīng)理等投標(biāo)人有實(shí)質(zhì)要求的內(nèi)容公布出來的過程。唱，意即大聲地公布，唱標(biāo)，不僅是一種開標(biāo)儀式，更是對(duì)投標(biāo)文件“滿足”還是“偏離”、“優(yōu)”還是“劣”的公開公示。如果招標(biāo)文件所要求提供的原件涉及資格和商務(wù)評(píng)分，并最終影響到評(píng)標(biāo)的結(jié)果，恰恰也包含在唱標(biāo)時(shí)所應(yīng)當(dāng)大聲公布出來的范圍之內(nèi)。
作者及作者單位：吳坤玲，海南師范大學(xué)；薛江煒，卓典設(shè)計(jì)（海南）有限公司、廈門萬坤建設(shè)工程有限公司
來源：《招標(biāo)采購管理》
2020.7.16
