招標(biāo)投標(biāo)是工程總承包合同發(fā)包過程中的重要環(huán)節(jié)，本文通過對(duì)工程總承包招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件的梳理，結(jié)合《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》兩次征求意見稿，對(duì)工程總承包招標(biāo)投標(biāo)方面的四個(gè)常見問題進(jìn)行了分析并提出政策建議。 

自2003年原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市〔2003〕30號(hào)，簡稱《指導(dǎo)意見》）開始，我國逐步在建設(shè)工程領(lǐng)域推行工程總承包模式。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號(hào)，簡稱《若干意見》）對(duì)工程總承包模式的推廣和發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。93號(hào)文發(fā)布之后，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭發(fā)布了一系列規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，各地方政府也相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)工程總承包模式發(fā)展的地方政策。招標(biāo)投標(biāo)是工程總承包合同發(fā)包過程中的重要環(huán)節(jié)，下面，筆者就結(jié)合已經(jīng)出臺(tái)的工程總承包招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件以及《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（簡稱《總包管理辦法》）兩次征求意見稿，對(duì)工程總承包招標(biāo)投標(biāo)方面現(xiàn)存的四個(gè)常見問題進(jìn)行分析并提出政策建議。

一、工程總承包項(xiàng)目的合同模式選擇

2003年的《指導(dǎo)意見》中列舉了EPC設(shè)計(jì)采購施工總承包、DB設(shè)計(jì)施工總承包、EP設(shè)計(jì)采購總承包以及PC采購施工總承包幾種工程總承包模式。2016年的《若干意見》和2017年的《總包管理辦法》征求意見稿中雖然給其他工程總承包模式留出了空間，但主推EPC和DB模式的導(dǎo)向較為明顯。2019年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部第二次發(fā)布的《總包管理辦法》征求意見稿，則已經(jīng)將試點(diǎn)領(lǐng)域的工程總承包模式限制為EPC和DB兩種模式。地方層面政策的差異性也比較大，北京和山東均規(guī)定了較為嚴(yán)格的要求，僅采用設(shè)計(jì)、施工、采購一并發(fā)包的模式，而上海、浙江、江蘇、廣東、湖南等地在工程總承包模式上則持相對(duì)開放的態(tài)度。

筆者認(rèn)為，政策制定者謹(jǐn)慎的態(tài)度與目前的試點(diǎn)領(lǐng)域特征和國內(nèi)建設(shè)工程領(lǐng)域?qū)こ炭偝邪恼J(rèn)識(shí)尚處在初始階段密切相關(guān)。EP、PC等模式雖然屬于國際工程領(lǐng)域通行的工程總承包模式，但此處的采購（Procurement）并不是簡單意義上的材料物資購買，而是涵蓋了工程總承包方對(duì)采購計(jì)劃、設(shè)備設(shè)計(jì)、工程監(jiān)造、運(yùn)輸控制、到貨檢驗(yàn)，直至調(diào)試和運(yùn)行試驗(yàn)等的全過程管理，此處的采購更強(qiáng)調(diào)工程總承包方對(duì)采購活動(dòng)的過程控制能力，這也是工程總承包方式在化工、能源等工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的原因。在工業(yè)項(xiàng)目中，主要設(shè)備的采購和安裝，無論合同價(jià)格比重，還是重要性，均遠(yuǎn)高于建筑物本身的建造，對(duì)工程總承包方的整體管理和控制能力要求也更高。目前，在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域推廣工程總承包模式需要考慮工程項(xiàng)目的特征，在采購活動(dòng)的難度和附加價(jià)值并不高的情況下，EP和PC總承包模式與單純的工程設(shè)計(jì)和施工總承包實(shí)質(zhì)上并無明顯差異。

二、工程總承包項(xiàng)目的招標(biāo)階段規(guī)定

《若干意見》和《總包管理辦法第一次征求意見稿》中，均規(guī)定了項(xiàng)目在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后才可以進(jìn)行發(fā)包和招標(biāo)。而2019年的《總包管理辦法》第二次征求意見稿則結(jié)合《政府投資條例》的規(guī)定，考慮了企業(yè)投資項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目的不同程序要求。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，原則上需要完成項(xiàng)目審批和初步設(shè)計(jì)審批完成后才能開展項(xiàng)目發(fā)包和招標(biāo)；對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，則規(guī)定了完成核準(zhǔn)或備案程序的前提條件。總體上，兩類項(xiàng)目均要求，只有在其建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求等前期條件明確后，方可發(fā)包和招標(biāo)，但對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，并未規(guī)定嚴(yán)格的強(qiáng)制性前置條件。

地方層面的政策則呈現(xiàn)寬嚴(yán)不一的情形，北京和山東規(guī)定了企業(yè)投資項(xiàng)目除了項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案外，工程項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)當(dāng)確定。上海在2018年發(fā)布的《上海市工程總承包評(píng)標(biāo)辦法》（滬建建管〔2018〕808號(hào)）中也規(guī)定了招標(biāo)啟動(dòng)前工程建設(shè)范圍、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、投資限額應(yīng)當(dāng)明確，裝飾裝修項(xiàng)目還需明確風(fēng)格要求和主材要求。浙江、江蘇采取指導(dǎo)性的規(guī)定，要求在方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)完成以及工程估算或工程概算確定后開展總承包招標(biāo)，并規(guī)定了前期條件不明和不充分的項(xiàng)目不宜采用工程總承包方式。廣東、湖南未區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，均規(guī)定了取得可行性研究、初步設(shè)計(jì)或方案設(shè)計(jì)文件的前提要求。鑒于不少地方政府均要求裝配式建筑工程項(xiàng)目需進(jìn)場招標(biāo)投標(biāo)，上述要求也成了對(duì)于工程總承包項(xiàng)目的強(qiáng)制性要求。

筆者認(rèn)為，2018年6月1日起施行的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》已經(jīng)將商品住宅等主要由社會(huì)資本投資的項(xiàng)目移出了法定必須招標(biāo)項(xiàng)目的范圍，而在《政府投資條例》頒布之后，政府投資項(xiàng)目的范圍和程序也得以進(jìn)一步明確。在工程總承包的招標(biāo)方面，應(yīng)當(dāng)避免一刀切的規(guī)定，區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目在工程總承包招標(biāo)前置條件的不同要求非常有必要。對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充分尊重其自主選擇權(quán)利，強(qiáng)制要求項(xiàng)目必須具備可行性研究、初步設(shè)計(jì)、方案設(shè)計(jì)、工程估算或概算出具后才能開始發(fā)包或者招標(biāo)，會(huì)與企業(yè)投資項(xiàng)目的行政程序不相符，實(shí)質(zhì)上也是在政策上的過度保護(hù)。

三、投標(biāo)人資格條件評(píng)定

《總包管理辦法》的兩次征求意見稿中均明確了與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)的投標(biāo)人基本資格條件，而對(duì)于招標(biāo)前的可行性研究報(bào)告編制單位、勘察設(shè)計(jì)文件編制單位能否參加投標(biāo)方面，兩次征求意見稿則有著截然不同的立場。第二次征求意見稿中明確規(guī)定了政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位不得成為項(xiàng)目的總承包單位。從地方政策層面上，目前浙江、江蘇、湖南、山東、廣東等地明確允許參與前期工作的單位可以進(jìn)行投標(biāo)，上海將限制投標(biāo)的單位限定在初步設(shè)計(jì)或總體設(shè)計(jì)單位及有控股和被控股關(guān)系的單位范圍，而北京則規(guī)定為招標(biāo)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備提供設(shè)計(jì)、咨詢的單位一律不允許參加投標(biāo)。

筆者認(rèn)為，在參與前期工作單位的投標(biāo)資格方面區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目的不同要求是進(jìn)步的一面，但企業(yè)投資項(xiàng)目中參與前期工作的單位是否會(huì)得到更為優(yōu)越的投標(biāo)條件從而導(dǎo)致不公平則值得商榷。工程總承包模式相比單純的施工總承包項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上多了設(shè)計(jì)這一關(guān)鍵內(nèi)容，工程總承包招標(biāo)階段的設(shè)計(jì)往往只是初步設(shè)計(jì)或方案設(shè)計(jì)，工程總承包方可以深化設(shè)計(jì)的空間很大。招標(biāo)人只要將前期工作中資料和方案充分公開，就不會(huì)構(gòu)成《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中的“就同一招標(biāo)項(xiàng)目向潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人提供有差別的項(xiàng)目信息”。如果將完成前期工作的單位特別是設(shè)計(jì)單位排除在投標(biāo)人范圍外，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致具有工程總承包能力的大型勘察設(shè)計(jì)單位為了獲得工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)機(jī)會(huì)而不愿意受托參加政府投資項(xiàng)目的前期工作。

四、工程總承包招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法

《總包管理辦法》第二次征求意見稿中取消了《總包管理辦法》第一次征求意見稿中評(píng)標(biāo)辦法一般采用綜合評(píng)估法的規(guī)定，且未對(duì)工程總承包項(xiàng)目評(píng)標(biāo)的方法作出指導(dǎo)性規(guī)定。地方政策方面，北京、上海、浙江、江蘇、山東、廣東等省市均在指導(dǎo)意見中明確工程總承包的評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)估法。其中，《上海市工程總承包招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》和《江蘇省房屋和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包招標(biāo)投標(biāo)導(dǎo)則》規(guī)定的評(píng)標(biāo)辦法較為詳細(xì)。上海的規(guī)定明確了工程總承包招標(biāo)的評(píng)標(biāo)采用兩階段評(píng)標(biāo)并給出了兩種綜合評(píng)估法。江蘇除規(guī)定了工程總承包項(xiàng)目應(yīng)采取綜合評(píng)估法外，還規(guī)定初步設(shè)計(jì)未完成的工程總承包項(xiàng)目一般應(yīng)采用設(shè)計(jì)文件部分和商務(wù)技術(shù)部分兩階段評(píng)標(biāo)。

筆者認(rèn)為，正因?yàn)楣こ炭偝邪?xiàng)目涵蓋深化設(shè)計(jì)內(nèi)容，設(shè)計(jì)方案及其配套的施工方案的優(yōu)劣對(duì)于整體成本控制、施工進(jìn)度保障等至關(guān)重要，在評(píng)標(biāo)方法上更宜采用綜合評(píng)估法，這也是各地通常采用綜合評(píng)估法的主要理由。而在最低投標(biāo)價(jià)法被廣泛應(yīng)用的大背景下，《總包管理辦法》作為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的在全國范圍具有適用性的規(guī)范性文件，對(duì)工程總承包采用綜合評(píng)估法做出指導(dǎo)性規(guī)定，無疑將對(duì)各地適用更合理的評(píng)標(biāo)辦法提供更強(qiáng)的政策依據(jù)。

五、結(jié)語

工程總承包模式在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的推廣，為推動(dòng)建設(shè)工程設(shè)計(jì)和施工企業(yè)提高工程全過程的總承包管控能力提供了良好的市場環(huán)境。工程總承包的市場和法律環(huán)境均需要經(jīng)歷較長的時(shí)間才能逐步完善，而設(shè)計(jì)企業(yè)和施工企業(yè)也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到加強(qiáng)自身能力建設(shè)的重要性。除了傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域外，提高企業(yè)自身的全過程項(xiàng)目管理能力至關(guān)重要。工程總承包項(xiàng)目在為企業(yè)提供更多項(xiàng)目利潤空間的同時(shí)，也蘊(yùn)含了更多的風(fēng)險(xiǎn)因素，盈虧的平衡不但取決于項(xiàng)目投標(biāo)簽約階段的合同風(fēng)險(xiǎn)控制，更取決于項(xiàng)目整體管控能力，對(duì)于廣大建設(shè)工程企業(yè)而言，這既是重要的機(jī)會(huì)，也是更大的挑戰(zhàn)。

   作者：陳建安

   作者單位：中國能源建設(shè)集團(tuán)浙江火電建設(shè)有限公司

   來源：《招標(biāo)采購管理》