淺議《招標(biāo)投標(biāo)法》“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”條款的適用
來源：本站 瀏覽量：2046 日期2019-07-29
隨著《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》（簡(jiǎn)稱《建設(shè)工程司法解釋二》）的頒布施行，建設(shè)工程施工合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的界定有了更為明確的裁判依據(jù)，同時(shí)對(duì)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條關(guān)于“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”條款的法律適用也具有重要意義。司法實(shí)踐中，法院通常引用《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款即“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”條款，并結(jié)合《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（簡(jiǎn)稱《建設(shè)工程司法解釋一》），認(rèn)定黑合同無效。本文從《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條出發(fā)，運(yùn)用實(shí)證分析方法，揭示了該條款在司法裁判實(shí)務(wù)中的適用情況，以期為法院靈活應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜矛盾和糾紛、促進(jìn)審判公正高效提供借鑒思路。
一、適用的起點(diǎn)：“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”條款的由來
在成文法國(guó)家，制定法（法律）是首先被考慮的法源，是司法裁判的首要依據(jù)。合同“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的定義是什么，我國(guó)在法律法規(guī)層面上尚未給出明確界定。而根據(jù)裁判規(guī)則，只有確定了基礎(chǔ)規(guī)范，才能識(shí)別出該基礎(chǔ)規(guī)范構(gòu)成要件，并以此為基礎(chǔ)解決一系列審理中涉及的重要問題，并開展相應(yīng)的法庭事實(shí)調(diào)查，最終做出裁判。在我國(guó)法律體系中，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容條款首次出現(xiàn)于《招標(biāo)投標(biāo)法》，該法第四十六條第一款規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！睋?jù)此，法官根據(jù)法律事實(shí)尋找可資適用的法律規(guī)范，如果尋找成功，則將法律事實(shí)涵攝于法律規(guī)范之下，最終得出法律效果。
其實(shí)，在我國(guó)招投標(biāo)領(lǐng)域，合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的表述遠(yuǎn)沒有“黑白合同”那樣耳熟能詳，盡管它并不是法律術(shù)語，目前我國(guó)法律也未對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行描述。2003年《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)建筑法〉實(shí)施情況的報(bào)告》中，首次在正式文件中使用了“黑白合同”的概念。雖然該報(bào)告沒有對(duì)黑白合同進(jìn)行定義，但通常認(rèn)為“黑白合同”是指經(jīng)過依法招投標(biāo)程序簽訂建設(shè)工程合同的當(dāng)事人，就同一建設(shè)工程另行簽訂的兩份或兩份以上實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相異的合同。司法實(shí)踐中是否能以《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”條款作為界定黑白合同進(jìn)而認(rèn)定建設(shè)工程合同無效的法律依據(jù)？具體包括哪些類型？帶著以上問題，筆者通過對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條論證分析，結(jié)合中國(guó)裁判文書網(wǎng)、最高人民法院網(wǎng)等信息平臺(tái)篩選，總結(jié)了建設(shè)工程領(lǐng)域“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的常見類型和裁判規(guī)則，現(xiàn)介紹如下，以便于業(yè)界對(duì)該條款更好地理解和適用。
二、適用的前提：厘清“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”條款的規(guī)范屬性
法律規(guī)范的分類從傳統(tǒng)民法上分為任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范，從公法上分為強(qiáng)行規(guī)范、許可規(guī)范和授權(quán)規(guī)范。無論在法理界，還是在實(shí)務(wù)界，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條具有強(qiáng)制性規(guī)范的屬性已成為業(yè)界共識(shí)，但對(duì)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)范還是屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)范，仍存在著爭(zhēng)議。筆者在最高人民法院網(wǎng)站裁判文書檢索欄中，輸入關(guān)鍵詞“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，共獲得9條記錄。筆者通讀這9份裁判文書后，檢索到8例涉及“建設(shè)工程”且在訴訟中形成對(duì)該條款進(jìn)行引用的案例（見圖1），對(duì)條款的引用可分為參引和直引兩種類型。
（一）參引《合同法》認(rèn)定為效力強(qiáng)制性規(guī)范
如北安市巨源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與綏化鐵龍建筑工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中，最高人民法院認(rèn)為，雙方當(dāng)事人對(duì)工期、工程價(jià)款等內(nèi)容進(jìn)行了與備案合同不同的約定，系對(duì)備案合同進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性變更，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的規(guī)定，根據(jù)《合同法》第五十二條第（五)項(xiàng)的規(guī)定，該協(xié)議應(yīng)為無效合同。通過引用《合同法》關(guān)于“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”認(rèn)定合同無效，結(jié)合《合同法》司法解釋，可以得出該條款屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定的結(jié)論。
（二）直引《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條認(rèn)定合同無效
如在新鄉(xiāng)市新星房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與河南省第二建設(shè)集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中，最高人民法院認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！鄙鲜鲆?guī)定屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定，該合同違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無效合同。
三、“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”條款在司法裁判實(shí)務(wù)中適用解析
建設(shè)工程在施工過程中難免會(huì)遇到訂立合同時(shí)所不能預(yù)見的客觀情況，如果完全禁止當(dāng)事人變更合同，也是不科學(xué)的。尤其在合同的履行過程中，對(duì)材料價(jià)格、人工費(fèi)的調(diào)整并不改變合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
如在北安市巨源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與綏化鐵龍建筑工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案中，法院認(rèn)為，巨源公司與鐵龍公司根據(jù)合同履行的實(shí)際情況，經(jīng)協(xié)商確定材料價(jià)格、人工費(fèi)調(diào)整等主要內(nèi)容補(bǔ)充于2010年5月25日簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議書》，系雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，并不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，二審判決認(rèn)定該《補(bǔ)充協(xié)議書》合法有效。
鑒于工程價(jià)款作為合同“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”往往會(huì)成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)，具有較強(qiáng)的代表性，而工程的范圍、工期和質(zhì)量與工程價(jià)款密不可分，故筆者下面主要從“工程價(jià)款”角度對(duì)司法裁判實(shí)務(wù)中建設(shè)工程施工合同“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”導(dǎo)致無效的法律適用進(jìn)行歸納（見圖2）。
（一）招標(biāo)前簽訂的合同價(jià)款與中標(biāo)后簽訂的合同價(jià)款不一致的，應(yīng)認(rèn)定為無效
必須招標(biāo)的項(xiàng)目在招標(biāo)前已簽訂合同，如中標(biāo)系雙方事前串通招投標(biāo)所致，因違反《招標(biāo)投標(biāo)法》不得串通招投標(biāo)規(guī)定而中標(biāo)無效。同時(shí)，招標(biāo)前簽訂的合同因未經(jīng)招投標(biāo)程序也屬無效，對(duì)雙方已建工程，可按無效建設(shè)工程合同確定工程價(jià)款。若招標(biāo)前雖然已簽訂合同，但是中標(biāo)系合法投標(biāo)所致，這種情況下，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《建設(shè)工程司法解釋一》第二十一條的規(guī)定，招標(biāo)前已簽訂合同也屬于當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的合同，如其約定的合同價(jià)款與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同價(jià)款不一致的，應(yīng)以中標(biāo)備案合同為準(zhǔn)。
在廣西桂凱建筑工程有限公司與樂業(yè)縣嘉樂房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案中，最高人民法院認(rèn)為，在簽訂2006年6月13日中標(biāo)合同前，在招投標(biāo)過程中，桂凱公司就與嘉樂公司于2006年4月22日簽訂了合同，對(duì)工程質(zhì)量工程價(jià)款、工期等進(jìn)行了詳細(xì)約定……違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條關(guān)于“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判”的規(guī)定。2008年5月10日，桂凱公司和嘉樂公司簽訂了兩份合同。第一份系重新確認(rèn)4月22日的合同，由于被確認(rèn)的合同無效，故該合同同樣無效；第二份合同中8、10、11號(hào)樓未進(jìn)行招標(biāo)，1至4號(hào)樓以及9號(hào)樓的中標(biāo)無效且該合同的約定背離了中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條關(guān)于“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的規(guī)定，故該建設(shè)工程施工合同亦無效。
（二）通過讓利承諾書、捐款等形式改變中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的條款無效
按招投標(biāo)簽訂的中標(biāo)合同系雙方真實(shí)意思表示，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。但合同簽訂時(shí)要求中標(biāo)人進(jìn)行讓利或者捐款等，均為變相對(duì)工程價(jià)款進(jìn)行變更。而工程款又是中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，讓利、承諾捐款實(shí)質(zhì)上是對(duì)工程價(jià)款的變更，它背離了中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的強(qiáng)制性規(guī)定，故應(yīng)認(rèn)定為無效，要求從工程欠款中扣除讓利或者捐款承諾的主張亦無法得到法院的支持。
在濟(jì)寧森泰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、山東鴻順集團(tuán)有限公司與濟(jì)寧森泰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、山東鴻順集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中，最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)本案查明的事實(shí)，雙方在簽訂了備案的建設(shè)工程施工合同之后，又簽訂了兩份補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)工程價(jià)款約定了8%、4%的讓利。一、二審判決認(rèn)為，工程價(jià)款屬于影響合同當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，雙方在備案合同之外的兩份補(bǔ)充協(xié)議中，對(duì)工程價(jià)款約定了8%、4%的讓利，屬于對(duì)備案合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容作出了重大變更，并非一般的合同內(nèi)容變更或其他條款的修改，該認(rèn)定并無不當(dāng)。故一、二審判決依據(jù)《建設(shè)工程司法解釋一》第二十一條的規(guī)定，以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)，未計(jì)算讓利條款約定的部分并無不當(dāng)。類似案例還可參照《民事審判指導(dǎo)與參考》總第38輯。
（三）合同雙方以補(bǔ)充協(xié)議變更中標(biāo)合同價(jià)款，補(bǔ)充協(xié)議沒有備案不能作為結(jié)算的依據(jù)
建設(shè)工程在施工過程中難免會(huì)遇到訂立合同時(shí)所不能全部預(yù)見的客觀情況，如完全禁止當(dāng)事人變更合同并不科學(xué)。從目前我國(guó)法律法規(guī)來看，限制合同變更的情形主要是針對(duì)招投標(biāo)工程，針對(duì)當(dāng)事人違反招投標(biāo)法律規(guī)定進(jìn)行任意或惡意變更所作出的。如因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因需要進(jìn)行中標(biāo)合同內(nèi)容變更的，并不認(rèn)定改變中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。當(dāng)事人簽訂中標(biāo)合同后，如果出現(xiàn)了變更合同的法定事由，雙方協(xié)商一致后可以變更合同；但是合同變更的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)及時(shí)到有關(guān)部門備案，如果未到有關(guān)部門備案，就不能作為結(jié)算的依據(jù)。
在洛陽寶安房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與洛陽市技改建安工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中，最高人民法院認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款和《建設(shè)工程司法解釋一》第二十一條之規(guī)定是為了維護(hù)建筑市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，防止當(dāng)事人通過簽訂“黑白合同”作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的手段，損害國(guó)家、社會(huì)公共利益和個(gè)人利益。本案當(dāng)事人另行訂立的合同，即2003年12月9日的《建設(shè)工程施工合同文本》，雖然是當(dāng)事人真實(shí)意思表示，也簽訂在中標(biāo)合同之前，在中標(biāo)合同之后還進(jìn)行了重新確認(rèn)和補(bǔ)充，但其合同形式不合法，不論其是否被實(shí)際履行，均不產(chǎn)生變更經(jīng)過備案的2004年2月9日《建設(shè)工程施工合同文本》的法律效力。當(dāng)事人簽訂中標(biāo)合同后，經(jīng)雙方協(xié)商一致，可以變更合同內(nèi)容，但應(yīng)當(dāng)及時(shí)到有關(guān)部門備案，如果未到有關(guān)部門備案，就不能成為結(jié)算的依據(jù)。
（四）中標(biāo)合同雖未備案，但為避稅或其他原因而改變合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，該合同無效
根據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的合同為無效合同。如雙方當(dāng)事人為達(dá)到避稅等目的而改變中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，即違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定，損害了國(guó)家的稅收利益，故該合同依法不能認(rèn)定為有效，應(yīng)為無效合同；而中標(biāo)合同雖未備案，但未備案不影響中標(biāo)合同的效力，故應(yīng)當(dāng)按中標(biāo)合同結(jié)算工程價(jià)款。
在廣西桂凱建筑工程有限公司與樂業(yè)縣嘉樂房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案中，法院認(rèn)為，本案中雙方當(dāng)事人之所以在原中標(biāo)合同的基礎(chǔ)上簽訂2008年5月10日的建設(shè)工程施工合同，主要目的是逃避稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管。桂凱公司關(guān)于2006年4月22日、2008年5月10日兩份建設(shè)工程施工合同無效的再審申請(qǐng)理由成立。
在新鄉(xiāng)市新星房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與河南省第二建設(shè)集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案中，法院的觀點(diǎn)更加鮮明：本案新星公司與二建公司在工程招投標(biāo)后簽訂的施工合同，有關(guān)工程價(jià)款、工程質(zhì)量的約定與經(jīng)過備案的招投標(biāo)文件的內(nèi)容不一致，屬于招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立的背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。該合同違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無效合同。施工合同未經(jīng)備案，只是二審判決認(rèn)定本案不存在備案的中標(biāo)合同的理由，并非否定合同效力的理由。因施工合同違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定而無效，二審判決依據(jù)備案的招投標(biāo)文件結(jié)算工程價(jià)款，并無不當(dāng)。
（五）備案合同的工程結(jié)算方式與招投標(biāo)文件規(guī)定不一致，應(yīng)屬無效
工程價(jià)款系合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如備案合同約定的工程款結(jié)算方式與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件相悖，則違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，背離了合法中標(biāo)合同應(yīng)有的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而無效。按相關(guān)規(guī)定，這種合同不能進(jìn)行備案，即使已備案，也不能產(chǎn)生結(jié)算依據(jù)效力，結(jié)算時(shí)仍應(yīng)執(zhí)行招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書的內(nèi)容。
在江蘇青甫建設(shè)工程有限公司與江蘇創(chuàng)世紀(jì)置業(yè)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案中，最高人民法院認(rèn)為，因備案合同（《合同一》）與招標(biāo)文件在實(shí)質(zhì)性條款上具有重大區(qū)別，如在結(jié)算方式上，招標(biāo)文件規(guī)定以固定單價(jià)結(jié)算，備案合同規(guī)定執(zhí)行可調(diào)價(jià)格；又如招標(biāo)文件規(guī)定工程價(jià)款執(zhí)行約定的下浮率，而備案合同則是按實(shí)結(jié)算?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。”由此可見，雙方簽訂的備案合同違反了上述法律規(guī)定，故雙方依據(jù)無效的招投標(biāo)程序而簽訂的備案合同（《合同一》）為無效合同。
對(duì)此種“備案合同”進(jìn)行否定的還可見于西安市潼區(qū)建筑工程公司與陜西恒升房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案中，法院認(rèn)為，當(dāng)事人就同一建設(shè)工程簽訂兩份不同版本的合同，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算的依據(jù)，而不是指以存檔合同文本為依據(jù)結(jié)算工程價(jià)款?？梢?，“備案合同”不是中標(biāo)合同，因此不屬于司法解釋規(guī)定的“黑白合同”情形，對(duì)雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)仍應(yīng)按實(shí)際中標(biāo)的那份合同進(jìn)行調(diào)整。
四、結(jié)語
最高人民法院近期發(fā)布的《建設(shè)工程司法解釋二》第一條規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，當(dāng)事人請(qǐng)求按照中標(biāo)合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持。招標(biāo)人和中標(biāo)人在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)單位捐贈(zèng)財(cái)物等另行簽訂合同，變相降低工程款，一方當(dāng)事人以該合同背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為由請(qǐng)求確認(rèn)無效的，人民法院應(yīng)予支持?！蓖ㄟ^對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的分析，并檢索最高人民法院相關(guān)案例，不難發(fā)現(xiàn)，隨著建筑業(yè)投資經(jīng)營(yíng)方式和監(jiān)管政策的變化，如取消建設(shè)工程施工合同備案制度等，司法機(jī)關(guān)尤其是最高人民法院在司法裁判實(shí)務(wù)中關(guān)于“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”條款效力的認(rèn)定及適用上局部呈現(xiàn)變化、整體趨于一致，并最終為《建設(shè)工程司法解釋二》的出臺(tái)奠定了理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的法律適用也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
