環(huán)保項(xiàng)目招投標(biāo)工作常見問題釋疑
目前，環(huán)境保護(hù)工作日益受到各方重視，大部分環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目都通過招標(biāo)方式進(jìn)行。但是，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)由于部分招標(biāo)人或投標(biāo)人對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)范的不熟悉，以及對招投標(biāo)工作內(nèi)涵的不了解，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作過程中出現(xiàn)了不同程度的亂象，既損害了招標(biāo)人和投標(biāo)人各自的利益，也浪費(fèi)了其他相關(guān)方和社會(huì)資源，需要引起高度關(guān)注。
招標(biāo)人常見的問題
招標(biāo)人常見的問題包括設(shè)定不合理的條件限制投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人；設(shè)定的技術(shù)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或嚴(yán)苛或模糊；設(shè)定的合同主要條款粗疏等。
案例一
使用國有資金的某招標(biāo)人采購污水處理工程，內(nèi)容包括土建工程、管網(wǎng)安裝工程、設(shè)備采購及安裝調(diào)試等，招標(biāo)文件中設(shè)定了最高投標(biāo)限價(jià)，提供了設(shè)備清單及其技術(shù)參數(shù)；要求投標(biāo)人具有環(huán)保工程專業(yè)承包三級(jí)及以上資質(zhì)，或市政工程專業(yè)承包三級(jí)及以上資質(zhì)，并要求在投標(biāo)文件中提交針對本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案和設(shè)計(jì)圖紙。
分析
從上述情況可以看出，招標(biāo)人的初衷是想通過招標(biāo)方式，選擇一家總承包單位，開展設(shè)計(jì)、設(shè)備采購、施工總承包工作。這就要求投標(biāo)人應(yīng)具有設(shè)計(jì)、采購、施工總承包資質(zhì)。
筆者認(rèn)為，招標(biāo)人在對本項(xiàng)目的投標(biāo)人資格條件中，沒有設(shè)定投標(biāo)人具備設(shè)計(jì)資質(zhì)是問題關(guān)鍵所在。另外，在沒有施工設(shè)計(jì)圖紙（或設(shè)計(jì)方案）和工程量清單、只有設(shè)備清單的情況下，也不宜采用一階段招標(biāo)（單封制招標(biāo)）的方式，而應(yīng)采用兩階段招標(biāo)的方式，即先開設(shè)計(jì)標(biāo)，后開商務(wù)標(biāo)。
《建筑法》第十三條規(guī)定，“從事建筑活動(dòng)的建筑施工企業(yè)、勘察單位、設(shè)計(jì)單位和工程監(jiān)理單位，按照其擁有的注冊資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和已完成的建筑工程業(yè)績等資質(zhì)條件，劃分為不同的資質(zhì)等級(jí)，經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)”。第二十六條規(guī)定，“承包建筑工程的單位應(yīng)當(dāng)持有依法取得的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程”。第六十五條規(guī)定，“發(fā)包單位將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)條件的承包單位的，或者違反本法規(guī)定將建筑工程肢解發(fā)包的，責(zé)令改正，處以罰款”。
《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定，“施工單位應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)承攬工程。禁止施工單位超越本單位資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍或者以其他施工單位的名義承攬工程”。
《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》第三條規(guī)定，“從事建設(shè)工程勘察、工程設(shè)計(jì)活動(dòng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照其擁有的注冊資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和勘察設(shè)計(jì)業(yè)績等條件申請資質(zhì)，經(jīng)審查合格，取得建設(shè)工程勘察、工程設(shè)計(jì)資質(zhì)證書后，方可在資質(zhì)許可的范圍內(nèi)從事建設(shè)工程勘察、工程設(shè)計(jì)活動(dòng)”。
對照《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》，本項(xiàng)目要求投標(biāo)人提供設(shè)計(jì)方案和設(shè)計(jì)圖紙，開展相關(guān)的設(shè)計(jì)工作，必須由具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的投標(biāo)人才能完成，如果投標(biāo)人沒有設(shè)計(jì)資質(zhì)，顯然違反了相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)招標(biāo)人將本項(xiàng)目發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)條件的承包單位，也將會(huì)因違法而受到處罰。
《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB50500—2013第3.1.1條和第4.1.2條明確規(guī)定，“使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)”，“招標(biāo)工程量清單必須作為招標(biāo)文件的組成部分?！毙枰赋龅氖牵@兩條是上述規(guī)范的強(qiáng)制性條文，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部第1567號(hào)公告規(guī)定，強(qiáng)制性條文必須嚴(yán)格執(zhí)行。
此時(shí)本項(xiàng)目還未開展設(shè)計(jì)工作，沒有設(shè)計(jì)方案和設(shè)計(jì)圖紙，無法編制工程量清單，故招標(biāo)人采用一階段招標(biāo)的方式，不符合規(guī)范。
正確的做法是，招標(biāo)人采用兩階段方式招標(biāo)，同時(shí)允許投標(biāo)人采用聯(lián)合體方式投標(biāo)，這樣就可以避免上述不合法、不合規(guī)的情形發(fā)生。
案例二
某招標(biāo)人采購污水處理設(shè)備，項(xiàng)目內(nèi)容包括設(shè)備的采購、運(yùn)輸、安裝、調(diào)試。招標(biāo)文件規(guī)定投標(biāo)人的資格條件之一為必須具備機(jī)電安裝三級(jí)及以上資質(zhì)。招標(biāo)文件規(guī)定設(shè)備交貨時(shí)間為合同簽訂后15天，要求投標(biāo)人在投標(biāo)文件中填報(bào)項(xiàng)目完工時(shí)間。
分析
本案例項(xiàng)目內(nèi)容簡單，即通過公開招標(biāo)采購設(shè)備，要求投標(biāo)人中標(biāo)后提交設(shè)備，并對設(shè)備進(jìn)行安裝、調(diào)試，驗(yàn)收合格后交付招標(biāo)人使用。招標(biāo)人的意圖就是中標(biāo)人在合同簽訂后最遲15天內(nèi)完成前述所有工作，但由于招標(biāo)人的工作失誤，導(dǎo)致招投標(biāo)結(jié)果差之千里。
1.把“設(shè)備交貨時(shí)間”與“項(xiàng)目完工時(shí)間”混為一談
所謂設(shè)備交貨時(shí)間，就是供貨合同簽訂后，供貨方把設(shè)備運(yùn)送到指定地點(diǎn)的時(shí)間。該時(shí)間包括設(shè)備生產(chǎn)制造時(shí)間、運(yùn)輸時(shí)間。
所謂項(xiàng)目完工時(shí)間，就是項(xiàng)目土建工程實(shí)施、設(shè)備采購及其安裝工程實(shí)施完成、驗(yàn)收合格的時(shí)間。
本項(xiàng)目沒有土建工程，因此項(xiàng)目完工時(shí)間就是設(shè)備生產(chǎn)制造時(shí)間、運(yùn)輸時(shí)間、安裝調(diào)試時(shí)間、竣工驗(yàn)收時(shí)間四種時(shí)間之和。
從招標(biāo)文件的描述可以看出，招標(biāo)人把上述兩個(gè)時(shí)間混淆了，雖然在招標(biāo)文件中規(guī)定了設(shè)備交貨時(shí)間，但沒有規(guī)定項(xiàng)目完工時(shí)間，而是讓投標(biāo)人在投標(biāo)文件中自己填報(bào)項(xiàng)目完工時(shí)間。其結(jié)果是，部分投標(biāo)人填報(bào)的設(shè)備交貨時(shí)間是供貨合同簽訂后15天，而項(xiàng)目完工時(shí)間是供貨合同簽訂后60天，甚至還有90天。
2.招標(biāo)文件未對“設(shè)備交貨”、“項(xiàng)目完工”的概念進(jìn)行界定
評標(biāo)時(shí)，評標(biāo)委員會(huì)中的業(yè)主代表認(rèn)為完工時(shí)間超過供貨合同簽訂后15天的，應(yīng)按無效投標(biāo)處理，因?yàn)轫?xiàng)目完工時(shí)間是實(shí)質(zhì)性因素，而完工時(shí)間超過供貨合同簽訂后15天這種狀況與業(yè)主的意圖完全相悖。評標(biāo)委員會(huì)中的其他成員則無法認(rèn)同這一看法，原因有三：首先設(shè)備交貨時(shí)間和項(xiàng)目完工時(shí)間是兩個(gè)完全不同的時(shí)間概念，是業(yè)主自己混淆了；其次招標(biāo)文件沒有規(guī)定項(xiàng)目完工的具體時(shí)間界限；其三招標(biāo)文件沒有對設(shè)備交貨時(shí)間和項(xiàng)目完工時(shí)間進(jìn)行界定，沒有在招標(biāo)文件中將這兩種時(shí)間規(guī)定為同一時(shí)間。
評標(biāo)委員會(huì)只能按招標(biāo)文件和慣例進(jìn)行評審，其結(jié)果自然令招標(biāo)人頗為失望。
案例三
某招標(biāo)人以政府采購服務(wù)的方式，通過公開招標(biāo)采購某城市濕地公園管護(hù)服務(wù)，允許供應(yīng)商組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，對投標(biāo)供應(yīng)商除設(shè)定一般性資格條件外，還設(shè)有特殊條件，即單一投標(biāo)供應(yīng)商應(yīng)具備有效的一級(jí)物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)，或具備兩個(gè)以上類似業(yè)績，聯(lián)合體投標(biāo)供應(yīng)商應(yīng)具備有效的一級(jí)物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)和兩個(gè)以上類似業(yè)績；同時(shí)要求投標(biāo)供應(yīng)商提交上一年度經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告。招標(biāo)文件對類似業(yè)績進(jìn)行了界定。在評分項(xiàng)目中，招標(biāo)文件又把供應(yīng)商的業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況確定為評分因素。
分析
本案例的問題是將同一個(gè)因素，既作為資格條件進(jìn)行審查，又作為評分條件進(jìn)行評審。
將同一因素既確定為資格條件，又確定為評分條件，或者只能確定為其中一種條件，在工程項(xiàng)目的招投標(biāo)工作中沒有任何限定。而在政府采購貨物、服務(wù)的招投標(biāo)工作中，對此卻有明確的規(guī)定，財(cái)政部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評審管理的通知》（財(cái)庫〔2007〕2號(hào)）第四條規(guī)定，“投標(biāo)人的資格條件，不得列為評分因素”。四川省財(cái)政廳頒發(fā)的《四川省政府采購評審工作規(guī)程》（川財(cái)采〔2012〕54號(hào)）第二十二條規(guī)定，“招標(biāo)文件將投標(biāo)人的資格條件列為評分因素的，評審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)拒絕評審?！?/span>
對照上述規(guī)定，本案例中招標(biāo)人的做法顯然違規(guī)。
不久前，財(cái)政部發(fā)布第304號(hào)政府采購信息公告，對某招標(biāo)有限公司做出了責(zé)令整改的處理決定，其原由之一就是該公司將投標(biāo)人的資格條件列為評分因素，處理的依據(jù)就是《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評審管理的通知》。
二、投標(biāo)人常見問題
投標(biāo)人常見的問題有已標(biāo)價(jià)工程量清單與招標(biāo)工程量清單不符；只重視報(bào)價(jià)表、不關(guān)注投標(biāo)函；未實(shí)質(zhì)響應(yīng)招標(biāo)文件要求；不按招標(biāo)文件規(guī)定進(jìn)行承諾；投標(biāo)文件中的證明文件不全或不實(shí)，無法證明相關(guān)事項(xiàng)等。
案例四
某污水處理廠招標(biāo)采購多臺(tái)（套）大型污水處理設(shè)備，要求投標(biāo)人具有設(shè)備供貨、安裝、培訓(xùn)等能力和業(yè)績，以及良好的財(cái)務(wù)盈利狀況，盈利狀況以經(jīng)審計(jì)的公司近期年度財(cái)務(wù)報(bào)告為依據(jù)。
一家投標(biāo)人在投標(biāo)文件中提供的經(jīng)審計(jì)的報(bào)告，是針對該投標(biāo)人前任領(lǐng)導(dǎo)的離任審計(jì)報(bào)告。
另一家投標(biāo)人在投標(biāo)文件中提供的經(jīng)審計(jì)的公司年度財(cái)務(wù)報(bào)告，兩位注冊會(huì)計(jì)師只蓋有執(zhí)業(yè)印章，沒有簽字；亦沒有主任會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)證明文件和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的營業(yè)執(zhí)照等。
分析
第一家投標(biāo)人提供的報(bào)告，雖然是經(jīng)審計(jì)的報(bào)告，報(bào)告中也有公司近期財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，有盈利，但該報(bào)告的審計(jì)對象不是公司，而是個(gè)人。這就是投標(biāo)人沒有實(shí)質(zhì)響應(yīng)招標(biāo)文件要求的具體體現(xiàn)。
第二家投標(biāo)人提供的報(bào)告，筆者認(rèn)為是無效報(bào)告。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于注冊會(huì)計(jì)師在審計(jì)報(bào)告上簽名蓋章有關(guān)問題的通知》（財(cái)會(huì)〔2001〕1035號(hào)）、《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第7號(hào)——審計(jì)報(bào)告》（財(cái)會(huì)〔2003〕11號(hào)）兩份文件中，都明確規(guī)定注冊會(huì)計(jì)師在審計(jì)報(bào)告上必須同時(shí)簽名并蓋執(zhí)業(yè)印章方為有效。財(cái)會(huì)〔2001〕1035號(hào)文件中，還特別對兩種不同類型的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，由合伙人會(huì)計(jì)師與負(fù)責(zé)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)師簽名蓋章，或主任會(huì)計(jì)師與負(fù)責(zé)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)師簽名蓋章，做了詳細(xì)說明。因此，沒有注冊會(huì)計(jì)師及主任會(huì)計(jì)師（或合伙人會(huì)計(jì)師或受托注冊會(huì)計(jì)師）簽名的審計(jì)報(bào)告，是無效審計(jì)報(bào)告。
案例五
招標(biāo)人為某政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，其采購的室內(nèi)空氣凈化治理服務(wù)項(xiàng)目，凈化治理范圍是2棟辦公大樓和1棟食堂大樓，建筑面積4.71萬平方米，凈化治理的內(nèi)容為裝修材料和家具中釋放到室內(nèi)空氣中的甲醛、苯、氨等對人體有毒有害的元素。招標(biāo)人設(shè)定了特殊的符合性條件：參加治理服務(wù)的人員不少于10人，其中3人須具備相關(guān)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的室內(nèi)空氣治理職業(yè)證書，所有人員必須提供社保繳納證明文件。
參與投標(biāo)的一家供應(yīng)商是有限責(zé)任公司，其法定代表人是事業(yè)單位停薪留職人員，不繳納社會(huì)保障資金。公司不知出于何種原因，將應(yīng)由公司繳納的職工社保資金發(fā)給職工，由職工個(gè)人自行繳納。該公司在投標(biāo)文件中對此做了說明。但是，該公司并沒有將職工個(gè)人自行繳納的社保證明裝訂在投標(biāo)文件中。
分析
這是一個(gè)典型案例。事業(yè)單位停薪留職人員創(chuàng)辦企業(yè)，符合當(dāng)前“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策，然而，法定代表人的特殊身份，不是公司拒絕為職工繳納社保的理由。
企業(yè)職工繳納的社會(huì)保障資金，有兩部分：一部分是按職工個(gè)人工資收入的一定比例在職工自己的工資收入中提取繳納的資金，即個(gè)人繳納部分；另一部分是按職工個(gè)人工資收入的一定比例在企業(yè)的收入中提取繳納的資金，即單位繳納部分。筆者認(rèn)為，《政府采購法》第二十二條規(guī)定的供應(yīng)商有依法繳納社會(huì)保障資金的良好記錄，針對的就是第二部分。
供應(yīng)商將應(yīng)由單位繳納的資金發(fā)給職工個(gè)人，由職工個(gè)人將自己繳納的資金和單位繳納的資金一并繳納，雖有一定的合理性，但并不合規(guī)。因?yàn)檫@將導(dǎo)致職工只能在個(gè)人賬戶中繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，而無法繳納工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。
就本案而言，供應(yīng)商沒有把職工繳納社保的證明從職工那里收集整理后裝訂到投標(biāo)文件中，就是沒有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件。因此，只能按未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的要求否決其投標(biāo)。
三、改變此類狀況的途徑
上述案例中的各類狀況，招標(biāo)人和投標(biāo)人都有需改進(jìn)之處。
對招標(biāo)人而言，招標(biāo)人在發(fā)布招標(biāo)文件前對招標(biāo)文件進(jìn)行認(rèn)真論證審核，是完善招標(biāo)文件的重要一環(huán)，也是提高招標(biāo)工作質(zhì)量的體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，建立招標(biāo)文件專家論證制度，落實(shí)注冊招標(biāo)師審核簽字制度，建立責(zé)任追究、經(jīng)濟(jì)賠償制度等不失為一種完善招標(biāo)文件質(zhì)量、提高招標(biāo)工作效率和水平的良好舉措。
對投標(biāo)人而言，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，全面掌握招標(biāo)投標(biāo)和政府采購方面的法律法規(guī)，提高發(fā)現(xiàn)問題及解決問題的能力，至關(guān)重要。
投標(biāo)人在獲取招標(biāo)文件并閱讀審核后，一旦發(fā)現(xiàn)有明顯的不合理之處，應(yīng)及時(shí)提出質(zhì)疑，這是投標(biāo)人的權(quán)力，這樣做有利于投標(biāo)人更好地編制投標(biāo)文件，提高投標(biāo)文件質(zhì)量，也有利于招標(biāo)人完善招標(biāo)文件，更好地服務(wù)于投標(biāo)人。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十二條、第四十四條、第五十四條、第六十條，《政府采購法》第五十一條、第五十二條、第五十五條，《政府采購法實(shí)施條例》第五十三條等，都是有關(guān)質(zhì)疑和投訴的規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)合理利用這一權(quán)利。
